Strasbourg, le 21 décembre 1998
Rapport sur la situation de la démocratie régionale en Géorgie
Rapporteurs :Michel Guégan (France, L) et M. Gabor Kolumban (Roumanie, R)
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RAPPORT
REMARQUES INTRODUCTIVES
1. Le 29 septembre dernier, le Bureau du Congrès a décidé de préparer un rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Géorgie en vue de l’examen de la candidature de ce pays pour devenir membre à part entière du Conseil de l’Europe. Le Bureau a chargé les deux Rapporteurs, M. Michel Guégan, maire de La Chapelle-Caro (France) représentant la Chambre des pouvoirs locaux, et M. Gabor Kolumban, Président du Conseil du département de Harghita (Roumanie) représentant la Chambre des Régions, de préparer un projet de rapport pour son adoption à la réunion du Bureau du 21 décembre 1998.
2. Les Rapporteurs se sont rendus à deux reprises en Géorgie pour y rencontrer des parlementaires, des représentants de l’administration du Président de la Géorgie et de la Commission électorale centrale. La première visite a eu lieu du 19 au 24 octobre 1998 et la seconde, qui s’est tenue à l’occasion des élections locales en Géorgie, du 11 au 17 novembre 1998. Par ailleurs, l’un des Rapporteurs, M. Kolumban a participé, en sa qualité de membre du Congrès, à une conférence sur les principes de l’autonomie locale et régionale en Europe organisée par le CPLRE conjointement avec le Conseil suprême de la République autonome d’Adjarie du 22 au 23 octobre 1998 (le programme de cette conférence figure à l’annexe II). M.Kolumban a rencontré le Président de la Géorgie, M. Edouard Chevardnadze, lundi 16 novembre. Le Président du Congrès, M.Alain Chénard, a eu l'occasion de rencontrer à Strasbourg le 2 novembre 1998 le Ministre des Affaires étrangères de la Géorgie, M. Irakly Menagarichvili, afin de discuter des sujets liés à la démocratie locale et régionale en Géorgie.
3. Une délégation du Congrès dont la liste apparait à l’annexe IV du rapport a observé les élections locales du 15 novembre 1998.
4. Dans leurs missions, les Rapporteurs ont été accompagnés par l’expert indépendant, Mme Laura Iker, Collaboratrice du Ministre d’Etat au Parlement fédéral belge, que les Rapporteurs tiennent à remercier ici pour son assistance dans l’élaboration du projet du présent rapport.
5. Les programmes de visites des Rapporteurs ainsi que les noms des responsables qu’ils ont rencontrés apparaissent aux annexes I et III du présent rapport. Les Rapporteurs tiennent à remercier tous ceux qui au Parlement géorgien, à l’administration du Président, au Ministère des Affaires étrangères, à la Mission de l’OSCE et dans les régions ont fait preuve de leur disponibilité pour accueillir les Rapporteurs et discuter avec eux des problèmes liés à la démocratie locale et régionale en Géorgie.
6. Les Rapporteurs remercient également les représentants des organisations non gouvernementales géorgiennes et internationales qu’ils ont pu rencontrer au cours de leurs visites de leurs observations sur la situation de la démocratie locale et régionale en Géorgie.
7. En outre, nous tenons à souligner que les relations établies entre le CPLRE et les autorités géorgiennes datent de 1997 lorsque les deux membres du Congrès, M. Henry Frendo et M. Claude Casagrande, ont participé en tant qu’experts à une conférence sur l’autonomie locale organisée du 14 au 16 juillet 1997 par le programme LODE et le CPLRE conjointement avec la Commission de l’autonomie locale et de la politique régionale du Parlement de la Géorgie et de l’administration du Président de la Géorgie. A l’occasion de cette conférence et en marge de celle-ci, MM. Frendo et Casagrande ont participé à une série de rencontres au Parlement de la Géorgie et à l’administration du Président. Le détail du programme de ces rencontres figure à l’annexe V du rapport. Depuis, dans le cadre du programme LODE, des experts du Conseil de l'Europe ont aidé le Parlement géorgien à élaborer les trois lois qui régissent actuellement l'autonomie locale en Géorgie, à savoir la loi organique sur l'autonomie et l'administration locales, la loi sur l'élection des organes représentatifs de l'autonomie locale et des assemblées de gouvernement, et la loi sur la capitale de la Géorgie, Tbilissi.
1. BREF APERCU DE LA SITUATION POLITIQUE EN GEORGIE DEPUIS 1991
8. Le Conseil suprême de la République de Géorgie a proclamé le rétablissement de l'indépendance du pays le 9 avril 1991. Le même mois, le Bureau du Président de la République était introduit. Le Président du Conseil suprême Zviad Gamsakhurdia était désigné, par le Conseil suprême, Président de la Géorgie.
9. Vers la fin de 1991, des dissensions entre le gouvernement et l'opposition ont provoqué une véritable guerre civile qui s'est prolongée jusqu'à la fin de 1993. Au début de janvier 1992, un conseil militaire a pris le pouvoir au moyen d'un coup d'Etat. Il s'est dit favorable à la démocratie et a promis qu'il organiserait des élections dans un avenir proche. En mars 1992, l'actuel Président géorgien, Edouard Chevardnadze, a été invité en Géorgie par le conseil militaire. La même année, ce dernier a été remplacé par le Présidium du Conseil d'Etat, présidé par M. Chevardnadze. Fin 1992, les pouvoirs ont été transférés au Parlement nouvellement élu (élections législatives du 11 octobre 1992).
10. Le 24 août 1995 une nouvelle Constitution, qui a rétabli la fonction de Président a été adoptée. Lors des élections présidentielles de la même année, M.Chevardnadze, qui a recueilli plus de 74,3% des voix, a devancé de très loin les cinq autres candidats. En novembre 1995 se sont tenues des élections parlementaires qui ont vu la victoire de l’Union des Citoyens de Géorgie (parti présidé par M.E.Chevardnadze).
11. La Constitution géorgienne reconnaît la division classique des pouvoirs entre l'exécutif, le législatif et le judiciaire.
12. En septembre 1998, en accord avec le Ministère de la Justice, 79 partis politiques ont été enregistrés en Géorgie. Pour être enregistré, un parti politique doit notamment avoir un député ou 50.000 signatures d’électeurs.
13. Lors des élections du 15 novembre 1998, 13 partis politiques ou blocs ont participé au scrutin.
2. L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE DU PAYS
2.1. Généralités
14. Après l’indépendance, la Géorgie a connu une période de très fort mouvement de centralisation. Cela a eu deux conséquences essentielles dans l’action des dirigeants :
· d’un côté, ils vont tenter de consolider le pouvoir et contrôler les ressources afin de remédier aux conséquences de la guerre civile que le pays a connue au début des années 90;
· de l’autre, ils redoutent qu’une décentralisation ne provoque une désintégration du pays.
15. La teneur et le contenu de la grande partie de nos entretiens reflètent en effet ces deux tendances. Selon les affirmations du Président de la Géorgie, le gouvernement ne peut pas mettre en route une vraie politique de décentralisation avant le rétablissement de l’intégrité territoriale du pays. En ce qui concerne l’organisation des élections locales, c’est l'une des raisons qui peut expliquer que tous les maires ne sont pas élus mais que ceux des grandes villes et les présidents des districts sont nommés par le gouvernement central (cf. infra).
2.2. Régions, districts, communes
16. Le territoire de la Géorgie est défini par la Constitution dans ses frontières du 21 décembre 1991, à savoir en incluant la République autonome d’Abkhazie et l’ancien district autonome d’Ossétie du Sud. Toutefois, la loi fondamentale ne définit pas l’organisation administrative et territoriale du pays. Il est prévu que cela interviendra plus tard, lorsque l’intégrité territoriale du pays sera restaurée (article 2.3. de la Constitution) et la juridiction de la Géorgie sera rétablie sur l’ensemble de son territoire. Au cours des entretiens avec les responsables politiques géorgiens, les Rapporteurs ont pu ressentir à quel point le rétablissement de l’intégrité territoriale du pays est important à toute la classe politique.
17. L’un des problèmes majeurs auquel achoppe le processus de la définition de la division territoriale du pays réside dans la fait que la souveraineté du pays est contestée : le séparatisme prévaut en Abkhazie; et l’Ossétie du Sud a demandé son rattachement à l’Ossétie du Nord, laquelle relève de la Fédération de Russie.
18. En vertu d'un décret présidentiel, la Géorgie compte 12 régions (dont deux républiques autonomes l'Abkhazie et l'Adjarie et la capitale, Tbilissi), 76 districts (dont certains se trouvent sur le territoire de l’Abkhazie et l’Ossetie du Sud) et 1.100 communes.
19. Les frontières entre régions telles qu’elles sont définies aujourd’hui correspondent aux frontières historiques entre différentes parties de la Géorgie. Dans 9 régions, c'est-à-dire dans toutes excepté l'Abkhazie, l'Adjarie et Tbilissi, l'administration régionale est dirigée par un gouverneur, qui a été nommé par le Président, mais dont la nomination n'a pas été avalisée par le Parlement. Les régions n’ont pas de statut juridique clair. L'instauration d'un échelon régional dans la division administrative du territoire est, avec l'organisation d'élections locales, le changement le plus significatif intervenu dans le système géorgien d'autonomie locale. Les Rapporteurs ont le sentiment que les représentants du Président se sont solidement implantés dans les régions. En janvier 1996, des budgets régionaux et des dispositions relatives aux représentants du Président dans les régions ont été adoptés et des fonds régionaux ont été créés.
20. Mars 1997 est la première étape des négociations engagées à Moscou entre la Géorgie et la « république autoproclamée » d’Ossétie du Sud. En juin 1997, ce sont des négociations avec la « république autonome » d’Abkazie, sécessionniste de fait, qui sont engagées.
21. Les difficultés liées à la définition des compétences des autonomies et des régions pèse sur l’évolution politique du pays. Les rapports avec l’Adjarie, République autonome, sont restés marqués par la méfiance mutuelle. Dans les faits, le pouvoir central de Tbilissi semble avoir peu de présence réelle en Adjarie. Signe de temps, le Président de l'Adjarie ne se rend jamais à Tbilissi, alors qu'il a été élu député au Parlement géorgien.
3. APERCU DE L’AUTONOMIE LOCALE EN GEORGIE
3.1. Evolution
22. La question de l'autonomie locale a déjà été prise en considération pendant la brève période d'indépendance de la Géorgie, entre 1918 et 1921. L'autonomie locale était inscrite dans la Constitution de 1921, et en 1919, des élections ont désigné les membres des organes de l'autonomie locale. Toutefois, la Géorgie, entre son annexion par la Russie en 1921 et le rétablissement de l'indépendance en 1991, a pratiquement été dépourvue de structures d'autonomie locale, comme d'ailleurs les autres républiques soviétiques.
23. Les lois sur l’autonomie et l’administration locales, les élections locales et la capitale, Tbilissi, ont été adoptées. Toutes ces lois constituent un dispositif législatif qui régit l’autonomie locale en Géorgie.
24. Il est intéressant de noter que les premières élections locales ont été organisées en 1991 dans les deux mois qui ont suivi la proclamation de l'indépendance du pays par le Conseil suprême. Bien que le mandat des organes élus en 1991 ait expiré en 1994, les élections locales suivantes ne se sont pas tenues avant le 15 novembre 1998. Lors de nos entretiens des 20-21 octobre 1998 avec les parlementaires, ceux-ci ont précisé que l’autonomie locale n’avait pas été mise en place pas en tant que telle en Géorgie puisque les organes élus en 1991 n’ont pas pu fonctionner à cause des aléas de la vie politique. Ils ont précisé que la démocratie ne sera réalisée que si les pouvoirs étaient redistribués vers le niveau local.
3.2. Cadre juridique de l'autonomie locale
3.2.1. La Constitution
25. La Constitution de la Géorgie de 1995 traite de l'autonomie locale dans son article 2.41.
3.2.2. Lois adoptées
26. Les Rapporteurs ont été informés par les représentants de la Commission de l’autonomie locale et de la politique régionale du Parlement de la Géorgie des réformes législatives en cours ainsi que du contenu des lois formant le cadre juridique de l’autonomie locale et adoptées par le Parlement au cours des deux dernières années. Les Rapporteurs ont noté le sérieux avec lequel les projets de lois sont préparés et discutés. Ils ont également pu observer que les droits des collectivités locales sont considérés comme faisant partie du dispositif législatif destiné à stabiliser la situation en Géorgie. Nous avons également pu noter que la Charte européenne de l'autonomie locale était bien connue en Géorgie, dans les milieux concernés.
27. Actuellement 5 textes régissent l’autonomie locale :
- la loi organique sur l'autonomie et l'administration locales (ci-après la loi organique), texte de référence, dont le projet initial préparé par le Ministère de la Justice, a fait l’objet d’une critique virulente de la part de l’opposition, et qui a été par la suite amendée et adoptée par le Parlement. Toutefois, selon l’opposition ce texte comporte encore des dispositions en contradiction avec les principes énoncés par la Charte européenne de l’autonomie locale;
- la loi sur l'élection des organes représentatifs de l'autonomie locale et des assemblées de gouvernement (ci-après la loi sur les élections locales),
la loi sur la capitale de la Géorgie, Tbilissi;
Les experts du programme LODE ont apporté leur assistance au stade de l'élaboration des projets de lois susmentionnés;
- la loi sur le statut des membres du conseil municipal (droits et devoirs des conseillers),
- le code des impôts qui régit les relations budgétaires entre Etat et collectivités locales
28. La loi organique avec la loi sur les élections locales constitue le noyau dur de la législation sur l’autonomie locale et jettent les bases du fonctionnement des premiers organes élus au niveau des communes et des districts.
3.2.3. Lois en cours d'élaboration
29. Les Rapporteurs ont été informés par les responsables de l’administration du Président ainsi que par les membres de la Commission de l’autonomie locale et de la politique régionale qu’une fois que les élections locales auront eu lieu, il est prévu d'élaborer des lois sur les questions suivantes:
- statut des cadres municipaux,
finances locales (il ne s’agirait pas de déterminer le taux d’imposition mais de fixer le cadre de l’imposition à l’intérieur duquel il est possible d’imposer),
- responsabilités des élus,
patrimoine des collectivités locales,
loi sur les terrains agricoles (ils vont être transmis à la propriété privée),
loi sur les terres non agricoles,
le transfert de pouvoirs de l'Etat aux collectivités locales,
loi sur le statut des électeurs,
protection juridique de l'autonomie locale,
loi sur l’urbanisme. Les Rapporteurs ont noté que les parlementaires géorgiens se basent dans leur travail sur les principes de la Charte urbaine européenne.
30. Les autorités géorgiennes bénéficieront de l'assistance du programme LODE dans le travail sur les projets de lois sur les finances locales et le statut des cadres municipaux.
31. Selon MM. Bolkvadze, Andriadze et Khatidze, les bases pour l’autonomie locale ont été établies en 1998, notamment:
· séparation des responsabilités budgétaires entre le centre et les pouvoirs locaux ;
· nombreux actes législatifs qui ont déterminé le cadre du problème de l’autonomie locale.
32. A en juger par les propos des responsables du gouvernement et parlementaires, après les élections, les responsabilités budgétaires et autres devraient être automatiquement transmises aux pouvoirs locaux. Il s’agit d’un processus dynamique dont la mise en place ne peut se faire sur une courte période. La législation sur l’autonomie locale sera améliorée dans les années à venir dans le sens de l’élargissement des pouvoirs locaux. Toutefois, l’opposition, tout en saluant les efforts qui ont été fait pour la mise en place des bases pour l’autonomie locale continue de critiquer la lenteur et le manque de courage avec lesquels la réforme fait son chemin. Elle critique notamment le principe de nomination des maires des grandes villes par le Président
3.2.4. Exercice de l’autonomie locale et élection des organes représentatifs
33. Le dernier échelon du découpage territorial est constitué par les villes et les petits villages, regroupés dans des unités administratives municipales.
34. Aux termes de l'article 4 de la loi organique sur l'autonomie et l'administration locales, l'autonomie locale s'applique aux deux échelons inférieurs de l'organisation territoriale, c'est-à-dire aux districts et aux unités administratives municipales. Seuls les conseils élus au niveau des villes, villages et autres unités municipales ont le droit d’élire des organes qui sont responsables devant eux.
35. Les organes exécutifs des conseils des districts et des grandes villes qui ne dépendent pas administrativement des districts sont formés selon une procédure distincte. En effet, dans les districts et les villes de Tbilissi, Batoumi, Roustavi, Soukhoumi, Poti, Koutaïssi et Tskhinvali, villes de subordination centrale, (ci-après grandes villes), les chefs des organes exécutifs ne sont pas élus, mais nommés et démis de leurs fonctions par le Président de la Géorgie (articles 10.4a et 11.4.a de la loi organique). En vertu de l'article 3.2 de la Charte européenne de l’autonomie locale, qui définit le concept de l'autonomie locale, celle-ci doit être exercée par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Or, en vertu des articles 10.5 et 11.5 de la loi organique, les pouvoirs, la structure et le fonctionnement des organes exécutifs des districts et des villes énumérées ci-dessus sont approuvés par le Président de la Géorgie, et non pas par le conseil. Par conséquent, seules les plus petites entités territoriales, à savoir les unités administratives municipales répondent exactement à la définition de l'autonomie locale.
36. Seul le cas de l’Adjarie fait exception à cette règle. Les Rapporteurs ont été informés au cours des entretiens avec M. Abachidze que le Conseil Suprême de la République avait voté un amendement à la Constitution adjare en vertu duquel le Maire de Batoumi est élu par les conseillers municipaux.
37. Les conflits en Abkhazie et en Ossétie-du-Sud constituent un obstacle majeur à la mise en œuvre de l'autonomie locale dans l'ensemble du pays; ces parties de la Géorgie sont temporairement exclues du champ d'application de la réforme. Aux termes de l'article 36 de la loi sur les élections locales, les premières élections des membres des assemblées ne seront pas organisées sur les territoires de la république autonome d'Abkhazie et de l'ancien district autonome d'Ossétie du Sud, qui ne sont pas, dans les faits, soumis à la juridiction des organes d'État suprêmes de la Géorgie.
3.2.5. Répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales
38. L'un des grands principes de l'autonomie locale est une répartition claire des attributions entre l'Etat et les collectivités locales. En vertu de l'article 4.4 de la Charte européenne de l’autonomie locale, les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. De l’avis des Rapporteurs, les dispositions de la loi organique et de la loi sur la capitale de la Géorgie omettent de répartir clairement les tâches. Dans la première loi, cette répartition est traitée dans deux articles distincts: l'article 7, qui définit les compétences des organes de l'autonomie locale, et l'article 8, consacré aux organes du gouvernement local. Toutefois, pour un nombre de compétences figurant dans les deux articles, la distinction est loin d'être évidente. La loi sur la capitale de la Géorgie, dans son article 9, dresse une liste de compétences qui doivent être partagées par l'Etat et les organes de l'autonomie locale. L'existence de compétences partagées risque de provoquer des conflits entre les organes concernés lors de l'exercice de ces compétences.
39. Par ailleurs, l'articles 10.2 de la loi organique sur l'autonomie et l'administration locales pose problème au regard des principes de l'autonomie locale. Aux termes de ces articles, le "Bureau du maire" (organe exécutif des grandes villes ) et le Gamgeoba (organe exécutif des districts) sont des organes exécutifs de l'Etat, qui remplissent simultanément les fonctions d'organes exécutifs des conseils; ainsi, l'Etat et les assemblées de l'autonomie locale partagent même des organes exécutifs. Les Rapporteurs considèrent que du point de vue juridique lesdites dispositions ne sont pas claires. Le fait pour les organes exécutifs de remplir des fonctions de l’exécutifs des conseils élus et de l’Etat au niveau local (services déconcentrés) prête à confusion et enlève aux organes élus une partie substantielle de leur marge de manœuvre, sans compter le risque des conflits entre les conseillers et les chefs de l’exécutif nommé par le Président.
40. A Tbilissi, le maire est le représentant du Président, nommé et démis des ses fonctions par le Président (article 19 de loi sur Tbilissi), alors que le Premier est le chef de l'organe exécutif (gouvernement de la municipalité), dont la candidature est approuvée par le Conseil municipal sur proposition du maire. Aux termes de l'article 19 de la loi sur la capitale de la Géorgie, le maire est responsable devant le Président de la Géorgie et la population, qui le nomme et le révoque. La fonction du maire ressemble donc à celle d'un préfet, d'un commissaire ou d'un représentant de l'État. On trouve des préfets au niveau local dans certains pays européens, notamment en France, et cette institution en elle-même n'est pas contraire aux principes de l'autonomie locale. Le président du conseil et le Premier sont chargés de l'organisation et de la mise en œuvre de l'autonomie locale, alors que le maire doit veiller à ce que leurs activités soient conformes aux lois de l'État. Toutefois, le fait d'utiliser le terme de "maire" pour désigner le représentant de l'État prête à confusion, puisque le maire représente normalement une entité locale autonome et élue.
41. Par ailleurs, il semble nécessaire d’apporter plus de précisions dans la répartition des compétences entre le président du conseil municipal de Tbilissi, le maire et le Premier.
42. Selon l'article 14.23 de la même loi, le conseil est habilité à annuler les décisions du Premier et du gouvernement de Tbilissi. Il serait souhaitable de définir plus précisément ce droit.
43. Le maire de Tbilissi est habilité à adresser au Président une proposition de suspension des activités du conseil sur la base de l’article 73 .1 i) de la Constitution qui octroie au Président le droit de suspendre les travaux des organes représentatifs des collectivités locales si les activités de ces derniers portent atteinte à la souveraineté, à l’intégrité territoriale de l’Etat et si ces activités entravent l’exercice des pouvoirs constitutionnels par les organes de l’Etat. De même, le maire est autorisé par la loi à désigner le Premier si le Conseil de Tbilissi n’a pas approuvé par la simple majorité la candidature du Premier proposé par le Maire dans les deux semaines qui suivent la présentation de la candidature.
3.2.6. Responsabilités des collectivités locales
44. Il est satisfaisant de constater qu'aux termes de l’article 25.2 de la loi organique portant sur la responsabilité des organes exécutifs de villes, villages et autres unités municipales Gambegeli (chef de l'organe exécutif) est responsable devant le conseil municipal élu. Toutefois, les articles 26.2 et 26.4. précisent que les chefs de l’exécutif des districts et des maires des grandes villes sont responsables devant le Président.
45. Quant aux procédures de révocation des chefs de l’exécutif, le conseil municipal peut voter une motion de censure à l’égard de Gambegeli, Gamgeoba (organe exécutif) ou un membre de Gamgeoba. Cette motion doit être votée par la simple majorité des membres du conseil municipal.
46. La procédure de révocation des maires des grandes villes ainsi que des chefs de l’exécutif des districts est différente. Les articles 12.3 et 12.4 spécifient cette procédure. Les membres des conseils des districts et des grandes villes ont le droit de proposer au Président de la Géorgie ou à un organe suprême respectif en Adjarie et Abkhazie une motion de censure à l’égard des Gambegeli, Gamgeoba ou un membre de Gamgeoba votée par la simple majorité des membres du conseil. Le Président est libre d’accepter ou de rejeter cette proposition.
47. Par ailleurs, aux termes de l'article 22.5.c, un membre du conseil est démis de ses fonctions avant l'expiration de son mandat lorsqu'il a été condamné par un tribunal. L'article 23.5.c prévoit la révocation d'un membre du bureau du maire pour le même motif. Il serait souhaitable que ces dispositions précisent quelles infractions entraînent une révocation.
3.2.7. Finances locales
48. Au cours de nos entretiens à l’administration du Président et à la Commission de l’autonomie locale et de la politique régionale, la question des ressources a été abordée à plusieurs reprises. En vertu de l'article 9.1 de la Charte européenne de l’autonomie locale, les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes. Ce principe est respecté par la loi organique, qui prévoit l'indépendance du budget local (article 34). Cependant, la loi ne précise ni l'origine ni le montant des ressources des collectivités locales. Aux termes de l'article 36, l'État assure aux collectivités locales un budget minimal pour leur permettre de couvrir leurs dépenses. Aux termes de la loi organique, les conseils élus superviseront aussi toute opération financière de la collectivité dont le montant dépasse 5000 Lari.
49. Les fonctions principales des conseils en matières financière et budgétaire sont au nombre de trois :
·discussion sur le résumé du budget local, son adoption et le contrôle de son exécution ;
· approbation des plans socio-économiques et le contrôle de leur exécution ;
· adoption ou suppression de taxes locales ;
50. A l’administration du Président les Rapporteurs ont été informés qu’actuellement, un conseil municipal est habilité à percevoir des taxes locales sur la construction, sur les fonds de commerce, sur la publicité, sur les transports locaux.
51. C’est le chef de l’exécutif, nommé par le Président, qui prépare le budget avec les membres du conseil.
52. L'article 37 de la même loi précise que la délégation de pouvoirs de l'Etat aux organes de l'autonomie locale n'est acceptable que si elle s'accompagne d'un transfert de ressources matérielles et financières suffisantes.
53. La loi organique habilite les conseils à modifier le budget (article 12.1.a), alors que la loi sur la capitale de la Géorgie indique seulement qu'à Tbilissi l'approbation du projet de budget relève de la compétence du conseil (article 14). Il serait souhaitable que la loi sur la capitale prévoit le droit de modifier le budget.
54. De l’avis des Rapporteurs, le système budgétaire actuel et l’indépendance financière des collectivités locales doivent encore faire leurs preuves et il conviendra de suivre attentivement l’évolution de la situation dans ce domaine. En général, la Géorgie connaît de grandes difficultés économiques et financières ce qui se répercute inévitablement sur la situation des collectivités locales. Le projet des autorités géorgiennes est de doter à terme les collectivités locales des moyens financiers suffisants afin que celles-ci puissent réellement assurer la prise en charge des services publics et des infrastructures communales.
3.2.8. Patrimoine des collectivités locales
55. La question du patrimoine des collectivités locales est traitée brièvement dans l'article 33 de la loi organique sur l'autonomie et l'administration locale. Mais des précisions sont données dans d'autres textes. Ainsi, l'article 31 de la loi sur la capitale de la Géorgie définit les biens qui sont la propriété de la ville de Tbilissi: "Tous les biens qui se trouvent sur le territoire de la ville et qui n'appartiennent ni à l'État ni à des particuliers sont considérés comme la propriété de la ville". Les éléments suivants peuvent être considérés comme la propriété de la ville: bâtiments et constructions, logements, structures économiques, entreprises de transport, sociétés spécialisées dans le commerce et les services; institutions éducatives, culturelles, sportives et sanitaires; entreprises industrielles, sociétés de construction et exploitations agricoles; revenus du patrimoine, titres (actions, obligations, etc.), informations, notamment scientifiques et techniques; autres biens meubles et immeubles nécessaires aux organes administratifs et à la ville pour exercer leurs fonctions; autres éléments prévus par la législation géorgienne.
56. Selon, M. Andriadze, Président de la sous-commission de l’autonomie locale du Parlement, un projet de loi sur le patrimoine des collectivités locales est en passe d’examen devant la sous-commission.
3.2.9. Associations de collectivités locales
57. Le droit, pour les collectivités locales, de s'associer et de coopérer avec d'autres collectivités locales est défini à l'article 10 de la Charte européenne de l’autonomie locale. Toutefois, ni la loi organique sur l'autonomie et l'administration locales ni la loi sur la capitale de la Géorgie ne comportent de dispositions en la matière.
58. Nos interlocuteurs géorgiens au Parlement ont souligné l’importance de telles associations dans la vie publique d’un pays. Il existe des projets de création d’une association au niveau national, mais, selon les parlementaires géorgiens il faut encore attendre la formation et la mise en place des institutions locales élues pour créer une association des élus. Le Congrès, en collaboration avec le programme LODE, pourrait assister les élus locaux géorgiens dans la création d’une telle association.
3.2.10. Ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale
59. La question de la ratification de la Charte par la Géorgie a été abordée lors des discussions entre les rapporteurs et les autorités géorgiennes. Tous nos interlocuteurs ont été unanimes dans le constat que la ratification de la Charte aurait un effet d’accélérateur pour la réforme des institutions locales. Nous avons reçu les assurances des parlementaires, de la majorité aussi bien de l’opposition, et du Président de la Géorgie que le pays serait prêt à ratifier la Charte dans un délai assez bref.
4 ELECTIONS LOCALES
4.1. Présentation générale
60. Le 15 novembre 1998, des élections locales ont été organisées dans toute la Géorgie, à l'exception de la république autonome d'Abkhazie et de l'ancien district autonome d'Ossétie du Sud. Aux termes de l'article 36 de la loi sur l'élection des organes représentatifs de l'autonomie locale et des assemblées de gouvernement, ces régions ne sont pas concernées par le scrutin, puisqu'elles ne relèvent pas de la compétence des organes d'Etat suprêmes de la Géorgie. Une délégation du CPLRE a observé ces élections à la suite de l'invitation du 25 août 1998 de M. Z. Jvania, Président du Parlement de la Géorgie.
61. Les élections locales se tiennent à deux niveaux.
62. Au premier niveau, les élections locales ont permis d’élire 1.031 conseils locaux (Sakrebulos).
63. Dans les 654 arrondissements, villes, villages et communautés où le nombre d’électeurs est inférieur à 2.000, les élections se font selon le scrutin majoritaire uninominal. Les candidats qui ont le plus de voix sont élus.
64. Les 377 conseils locaux restants, où le nombre de votants est supérieur à 2.000, les conseils sont élus selon le scrutin proportionnel.
65. Au second niveau, 65 conseils de district (rayon) ont été élus. Les assemblées de districts sont élues au scrutin de liste, selon un système proportionnel. Les assemblées des grandes villes qui jouissent d’un statut particulier sont également élues au scrutin de liste, selon un système proportionnel
66. Les élections au niveau des villes et villages se font au scrutin uninominal
4.2. La Commission électorale centrale
67. La Commission électorale centrale (ci-après CEC) se décompose en plusieurs commissions électorales. Leur rôle est d’encadrer et de promouvoir les candidats et les partis pendant la campagne électorale. Cela se traduit notamment par des aides logistiques, matérielles et financières.
68. La CEC est composée de 26 personnes. Il s’agit d’une administration dont les membres sont élus par le Parlement. Les membres de la Commission sont des représentants des partis politiques, leur nombre est proportionnel au nombre de sièges obtenus lors des dernières élections législatives. Les partis qui ne sont pas représentés au Parlement peuvent s’unir et présenter des candidats à la Commission.
4.3. Participation aux élections
4.3.1. Participation des partis politiques
69. Au total 13 partis politiques ont pris part aux élections locales. Le Parti Communiste qui, en raison des problèmes de procédure, a été initialement interdit de participer aux élections, les a boycottées bien qu’il ait été autorisé au dernier moment à présenter ses candidats.
70. Lorsque le nombre d’électeurs est supérieur à 2.000, seuls les partis politiques peuvent participer aux élections (pas de candidat indépendant). En outre, les partis politiques doivent se présenter dans au moins 50% des circonscriptions de plus de 2.000 habitants. Il n’y a donc que les grands partis politiques, ou ceux qui se coalisent qui peuvent se présenter aux élections. Cela pénalise à l’évidence des petites formations politiques, des partis régionaux ou encore des partis des minorités ethniques qui n’ont guère l’ambition de présenter leurs candidats sur l’ensemble du territoire du pays.
71. En vertu de l'article 30.2 de la loi susmentionnée, les membres des assemblées dont le nombre d’élus s’élève à 21 et plus ne peuvent être issus que des partis ayant recueilli au moins 5% des voix dans la circonscription concernée. La plupart des partis politiques géorgiens étant de très petite taille, de tels seuils risquent de conduire à une représentation inéquitable des suffrages des citoyens.
4.3.2. Participations des candidats
72. Les gouverneurs des régions et les Gamgebeli, chefs des organes exécutifs des districts, peuvent être candidats dans leur circonscription.
73. Selon la CEC, le nombre total de sièges à pourvoir s’élevait à 10 691. Environ 100 000 candidats se sont présentés.
4.3.3. Participation des citoyens
74. La CEC estimait le nombre d’électeurs à 2 700 000 personnes.
75. Les listes électorales doivent être prêtes dix jours avant les élections. Or, à la mi-octobre les listes n’avaient pas encore été établies. Il était prévu que les listes soient établies vingt jours avant les élections.
76. L’une des questions avant la tenue des élections était de savoir sur quelles bases s’appuieraient les autorités géorgiennes pour établir ces listes d’électeurs. Deux références essentielles ont été prises en considération: le recensement de 1989 et les élections qui ont eu lieu en 1995. Les listes sont comparées au niveau du district. Cela a posé quelques problèmes avant les élections dans la mesure où la Géorgie compte environ 300 000 personnes déplacées2. Pendant les élections, les électeurs dont le nom n’avait pas été inscrit sur la liste électorale pouvaient s’inscrire sur la liste supplémentaire en présentant les pièces justificatives requises (carte d’identité ou ancien passeport soviétique avec l’enregistrement du domicile propiska). Il est à noter que les réfugiés n’ont pas le droit de vote. Selon la CEC, seulement 12% de la population possède la nouvelle carte d’identité, le reste de la population étant encore en possession des anciens passeports soviétiques.
77. En vertu de l'article 3.3 de la loi sur l'élection des organes représentatifs de l'autonomie locale et des assemblées de gouvernement, les citoyens géorgiens qui ne sont pas dans leur pays le jour des élections, parce qu'ils vivent temporairement à l'étranger, ne peuvent pas participer au scrutin, de même que ceux en déplacement à l'intérieur du pays, le jour du scrutin.
78. La loi ne prévoit pas le système de procuration, pour limiter les possibilités de fraude.
79. Les militaires vont voter là où se trouve leur caserne pour les élections des conseils des districts et ceux des grandes villes. Ils ne participent pas aux élections municipales. Les étudiants doivent voter là où se trouve leur résidence, c’est-à-dire là où ils habitent, pour autant qu’ils en aient la preuve. On peut se poser la question sur les raisons qui ont motivé la différence de traitement entre les militaires et les réfugiés, les deux catégories de la population ne se trouvant pas au lieu du domicile au moment du vote.
4.4. Financement des élections
80. L’article 12 de la loi sur l'élection des organes représentatifs de l'autonomie locale et des assemblées de gouvernement stipule que l’Etat a en charge les frais de préparation et de tenue des élections.
81. Compte tenu des difficultés économiques du pays, les moyens financiers pour la préparation des élections n’ont pu être débloqués que très tardivement. Selon la CEC, le gouvernement a accordé 1 000 000 Lari pour l’organisation des élections. Par la suite, la Fondation du Président de la Géorgie a octroyé 500 000 Lari.
82. Lors de notre rencontre avec les représentants politiques géorgiens à la mi-octobre, il est apparu que la préparation et le financement des élections avaient été, jusqu’à présent, insuffisants. Selon l’opposition, à cette date les partis politiques n’avaient pas encore reçu d’argent de la part de l’Etat. Les petits partis politiques se trouvent donc pénalisés.
83. Les différentes commissions électorales font beaucoup de volontariat.
84. Selon la législation, aucune aide financière ne peut venir de l’étranger. Le soutien technique demeure toutefois possible.
4.5. Déroulement des élections et durée de mandat
85. L'article 1.1 de la loi sur l'élection des organes représentatifs de l'autonomie locale et des assemblées de gouvernement stipule que le scrutin doit être universel, égalitaire, direct et secret.
86. Les résultats des élections selon le système proportionnel sont validés si au moins un tiers des électeurs a participé au vote. Au second tour, les élections sont validées quel que soit le nombre d'électeurs ayant participé au vote. Lors de nos rencontres de la mi-octobre, les parlementaires de l’opposition ont précisé que si l’on ne parvenait pas à élire le conseil, quelles qu’en soient les raisons, c’est le pouvoir central, avec l’accord du parlement, qui le désignera.
87. Dans un district, les élections ne sont pas valides si moins de 20% des électeurs ont participé au vote.
88. De l’avis des Rapporteurs, l’un des points faibles des élections locales est la brièveté du mandat des élus. Les membres des assemblées des districts, ainsi que des villages, arrondissements, communautés et villes, sont élus pour 3 ans. Les membres du conseil de Tbilissi ne sont élus que pour 2 ans. Etant donné que les premières élections sont celles qui désigneront les membres de ces assemblées, et compte tenu de l'ampleur de la tâche qui attend les élus, il est à craindre que ceux-ci ne puissent pas réaliser de projets importants avant la tenue de nouvelles élections.
89. Selon les autorités géorgiennes, il s’agit là d’une période transitoire. Dans le futur, il est envisagé de faire passer la durée des mandats de trois à quatre ans.
90. De la même façon, il n’y a aucune disposition concernant l’incapacité d’un élu à exercer ses fonctions en cours de mandat. Par exemple, si un élu décède, faut-il organiser de nouvelles élections ou existe-t-il un système de suppléance ? Ces question sont vitales, d’autant plus dans le scrutin majoritaire uninominal.
4.6. Observation des élections du 15 novembre 1998
91. Une délégation du CPLRE a observé les élections locales en Géorgie. La délégation du Congrès, présidée par M. Gabor Kolumban, Co-rapporteur sur la situation de la démocratie locale et régionale en Géorgie, était composée de 14 membres. Le programme détaillé de l’observation des élections figure à l’annexe IV du rapport. La liste de la délégation du Congrès apparaît à l’annexe V du rapport. L’observation des élections a été faite en étroite coordination avec la mission de l’OSCE en Géorgie.
92. Le 14 novembre 1998, la délégation du Congrès s’est séparée en 7 groupes qui se sont répartis comme suit pour observer les élections :
- MM. Lassing et Bregartner ont visité les bureaux de vote à Batoumi (République autonome d’Adjarie);
- MM. Geguzinskas et Harris ont observé les élections à Zugdidi (région de Samegrelo);
- MM. Bohner et Lanskauskas ont visité des bureaux de vote à Kutaissi, Terzola et Zestaponi (région d’Imereti) ;
- Mme Tolonen et M. Eng ont observé les élections à Samtredia et Ozurgeti (région de Guria);
- MM. Khotlubey et Rogov ont visité des bureaux de vote à Signakhi (région de Kakhetie) ;
- M. Sytine et Mme Iker ont observé les élections à Ozurgeti (région de Guria) et Kobuleti (République autonome d’Adjarie);
- MM. Kolumban et Khochabo ont visité des bureaux de vote à Tbilissi et dans l’arrondissement de Didi Digomi
93. Le soutien technique et logistique des observateurs a été assuré par la mission de l’OSCE en Géorgie.
94. Le vote a commencé à 7h00 du matin et s’est terminé à 20h00. Certains bureaux de vote ont ouvert avec retard pour diverses raisons. Les observateurs ont visité en moyenne 10 bureaux de vote. Le décompte des bulletins de vote s’est terminé vers environ 23h30.
95. Ces élections sont le premier grand test entre la majorité et l’opposition après les élections législatives et présidentielle de 1995.
96. Lors des rencontres entre les membres de la délégation du CPLRE et l’opposition parlementaire, cette dernière a formulé trois critiques essentielles.
97. D’une part, les pressions qui sont exercées sur la population. La situation économique du pays étant très difficile, depuis sept à huit mois, la population ne toucherait plus de salaire et le gouvernement essaierait d’exercer une pression financière sur la population en privilégiant certaines régions. Les maigres ressources qui entrent dans le budget de l’Etat serviraient à alimenter ces régions qui sont considérées comme prioritaires par le gouvernement. Pour l’opposition, depuis le début de la campagne électorale, les irrégularités financières ont augmenté.
98. D’autre part, il est reproché par l’opposition un manque de sensibilisation, de mobilisation de la population. Au contraire, selon elle, la tendance à l’indifférence est favorisée, l’Etat n’utilise pas les média, les chaînes publiques pour expliquer à la population l’importance de l’autonomie locale. Peu de personnes seraient au courant que des élections organisées et parmi celles qui le savent, elles pensent qu’ils s’agit de l’élection présidentielle.
99. En outre, l’opposition reprochait au pouvoir d’exercer en permanence des pressions sur les candidats de l’opposition afin que ces derniers abandonnent la campagne électorale. Selon les représentants de l’opposition cela s’est produit en raison de la nomination au poste de présidents de commissions électorales locales des chefs de l’exécutif local. De l’avis des Rapporteurs, il serait à l’avenir utile de revoir, d’une part, les mécanismes de sélection des présidents des commissions électorales locales ainsi que de préciser leurs devoirs et responsabilités et, d’autre part, d’améliorer leur formation. Il serait également utile d'élaborer des règles qui, au-delà d'un certain délai, ne permettraient plus à des candidats de se retirer de la course. Ceci couperait court à des tentatives de pressions et rendrait la procédure de vote plus claire, aux yeux des électeurs qui ne seraient pas confrontés à des retraits de dernière minute.
100. Lors du séjour précédant les élections, des membres de la délégation du CPLRE, ont pu constater sur certaines chaînes, des informations régulières sur les élections ainsi que de la publicité électorale pour différents partis politiques. A noter toutefois qu'une longue émission sur l'histoire récente de la Géorgie, diffusée le samedi soir (veille du scrutin) pouvait être considérée comme une propagande électorale à peine déguisée. Des électeurs potentiels questionnés dans la rue semblaient généralement être bien au courant des élections et de leur nature.
101. Les Rapporteurs voudraient souligner une forte mobilisation et présence des observateurs internes représentant des formations politiques ou ONG dans les bureaux de vote le jour des élections. Cela permet d’assurer une plus grande transparence du déroulement du vote.
102. Selon les observateurs du CPLRE, les élections locales se sont déroulées sans incident violent majeur. Toutefois, il y a eu quelques incidents sérieux rapportés par les autres observateurs internationaux et relatés par la presse locale, comme celui qui s’est produit dans le district de Martveli où les sceaux de la Commission centrale électorale avaient été volés.
103. En Adjarie, le Parti d’Aslan Abachidze a remporté une victoire avec le taux avoisinant les 90% des voix. Les rapporteurs voudraient rappeler que l’autonomie régionale ne devrait pas entraver le bon fonctionnement de la démocratie pluraliste au niveau local et empêcher une libre compétition entre différent médias.
104. Les observateurs ont remarqué, dans un certains nombre de cas, que les électeurs n’étaient pas informés d’une manière appropriée de la procédure de vote et de la démarche à suivre lors du vote. Souvent, ils se rendait à plusieurs dans les isoloirs. Dans certains cas, les membres de la délégation du CPLRE ont observé la présence des officiers de police dans les bureaux de vote appelés par les présidents des bureaux de vote.
105. La veille des élections, une disparition des bulletins de vote a eu lieu dans le quartier général de la commission électorale n°2 de Tbilissi (district de Vake). Lors du transport des bulletins, un certain nombre d’entre eux auraient été emportés par un inconnu.
106. A Tbilissi Les bulletins de vote ont été rédigés seulement dans la langue géorgienne. Il serait souhaitable que dans des grandes villes où vivent les minorités ethniques les bulletins de vote soient imprimés également dans des langues minoritaires.
107. Les membres de la délégation du CPLRE ont également observé dans beaucoup de cas de très faibles moyens techniques et logistiques mis à disposition des commissions électorales. Les conditions matérielles n’étaient pas idéales et en conséquence l’organisation à l’intérieur des bureaux de vote n’était pas toujours fonctionnelle. Les isoloirs n’assuraient pas toujours le secret de vote.
108. Dans certains cas, les observateurs ont pu noter que des partis (différents selon les endroits) menaient une campagne active le jour même du scrutin (rallyes en ville, voitures avec affiches devant les bureaux de votes, affiches sur les bâtiments dans lesquels se trouvent les bureaux de vote, …).
109. De l’avis des Rapporteurs, les quelques irrégularités observées, telles que la présence simultanée de plusieurs personnes dans les isoloirs ou les électeurs votant à l’extérieur des isoloirs témoignent d’un manque d’expérience plutôt que d’une intention de fraude.
4.7. Conclusions sur l’observation des élections
110. Après l’observation des élections, les 89 observateurs internationaux de 28 pays ont eu un échange de vues sur le déroulement des élections. Une large convergence de vues a pu être constatée, notamment en ce qui concerne des irrégularités mentionnées plus haut. Les observateurs ont par ailleurs constaté que certains aspects liés à la préparation et au déroulement des élections devraient être améliorés.
111. Les observateurs ont estimé qu’il était nécessaire de débloquer à temps les moyens financiers nécessaires pour l’organisation des élections, qu’il fallait améliorer la dissémination de l’information quant à la procédure de vote, si nécessaire, dans les langues des minorités ethniques; mettre en place un système de formation des membres des commissions locales électorales ; clarifier le rôle des autorités publiques dans le processus électoral et examiner la possibilité de la rédaction d’un code électoral unique.
112. Certains membres de la délégation ont participé à une conférence de presse le 17 novembre 1998 où ils ont présenté le texte de communiqué de presse de la délégation et ont répondu aux questions des journalistes (voir communiqué de presse en annexe).
5. PERSPECTIVES DE LA REGIONALISATION
5.1. Généralités
113. Les Rapporteurs estiment que la question de la régionalisation de la Géorgie représente un élément important dans l’examen de la candidature de la Géorgie pour devenir membre du Conseil de l’Europe.
114. La question de la régionalisation, abordée au cours des discussions avec les responsables géorgiens, revêt une connotation singulière pour ce pays où les dissensions entre, d’une part, le gouvernement géorgien et, de l’autre, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud, anciens territoires autonomes de l'Union soviétique, ont déclenché des conflits armés respectivement en 1992 et 1990.
115. Jusqu'ici, aucune solution politique, pacifique et durable, n'a été trouvée. Les relations entre l'Etat géorgien et les territoires autonomes restent l'un des principaux obstacles à la construction de l'Etat. La Constitution de 1995 ne prévoit pas d'organisation administrative et territoriale, car, précise-t-elle, l'organisation territoriale interne de l'Etat sera définie après le rétablissement de la juridiction de la Géorgie sur l'ensemble du territoire.
116. Pourtant, la Constitution de la Géorgie laisse la porte ouverte aux discussions sur la régionalisation, voire la structure fédérale du pays. Elle prévoit, notamment à terme un Parlement bicaméral composé du Conseil de la république et du Sénat, après la création des conditions adéquates sur tout le territoire de la Géorgie et la formation des organes de l’autonomie locale. Le Sénat sera composé de membres élus en Abkhazie, en Adjarie et dans les autres unités territoriales (ainsi que de cinq sénateurs nommés par le Président).
117. Complexe, le système géorgien actuel d'administration territoriale est asymétrique de facto; des trois territoires autonomes intégrés à la Géorgie, seule l'Adjarie a conservé son ancien statut d'autonomie. Les statuts de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie restent à définir.
118. En vertu d'un décret présidentiel, la Géorgie compte 12 régions (dont deux républiques autonomes l'Abkhazie et l'Adjarie et la capitale, Tbilissi).
119. Dans 9 régions, c'est-à-dire dans toutes excepté l'Abkhazie, l'Adjarie et Tbilissi, l'administration régionale est dirigée par un gouverneur, qui a été désigné par le Président, mais dont la nomination est mise en cause par l’opposition. Les régions n’ont pas encore de statut juridique bien défini. La division entre différentes régions reflète la division historique et culturelle entre diverses parties du territoire de Géorgie. L'instauration d'un échelon régional dans la division administrative du territoire est, avec l'organisation d'élections locales, le changement le plus significatif intervenu depuis 1992 dans le système géorgien d'autonomie locale.
120. A l’issue des entretiens tenus avec le gouverneur de la région Mtskheta-Mtianeti, les Rapporteurs restent convaincus que les représentants du Président se sont solidement implantés dans les régions. En janvier 1996, des budgets régionaux et des dispositions relatives aux représentants du Président dans les régions ont été adoptés et des fonds régionaux ont été créés. On pourrait se poser des questions sur l’avenir de l’institution de représentant du Président dans les régions. Cette fonction revêtirait-elle un caractère temporaire ? Les gouverneurs sont censés assurer la coordination de l’action des collectivités locales. Une telle vision des choses se trouve en contradiction avec l’esprit de la Charte européenne de l’autonomie locale.
121. Selon les collaborateurs du Président géorgien, des élections seront organisées au niveau régional dès que les relations avec l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud auront été normalisées.
122. Lors de notre entretien du 24 octobre 1998 avec le Président du Parlement, M. Jvania, celui-ci prévoit à terme l’organisation d’un fédéralisme asymétrique, d’un régionalisme plus poussé avec élargissement des pouvoirs des autres Régions. Le principe de trouve une large adhésion au sein de la majorité. La régionalisation sera une étape importante dans le développement de la Géorgie et la gestion du pays en sera plus efficace.
123. Cette opinion a été corroborée au cours de l’entretien avec le Président de la Géorgie qui a affirmé que la Géorgie devrait adopter à terme un modèle fédéral asymétrique. De l’avis de M. Chévardnadze, ce modèle permettrait d’apaiser des conflits en cours.
124. Cependant, cette vision n’est pas partagée par l’ensemble de la classe politique géorgienne. Certains partis se prononcent en faveur d’un Etat unitaire avec l’octroi d'une autonomie strictement limitée au domaine culturel ou linguistique.
5.2. Abkhazie
125. Le 22 août 1995, le Parlement de Soukhoumi a proclamé l'indépendance pleine et entière de l'Abkhazie. Le 25 août de la même année, lors des négociations entre la Géorgie et l'Abkhazie qui se sont tenues à Moscou, l'idée d'une fédération a été rejetée par les autorités abkhazes. En revanche, l'idée d'organiser des élections indépendantes pour légitimer le nouveau gouvernement de l'Abkhazie a fait son chemin. Les élections abkhazes du 23 novembre 1996 ont été qualifiées d'illégales par les autorités géorgiennes.
126. Selon les chiffres cités par l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe3, en 1989, avant l'éclatement du conflit, les Abkhazes constituaient 17,8% de l'ensemble de la population de la république autonome. Il est intéressant de noter qu'en 1926, selon la même source, les populations abkhaze et géorgienne étaient respectivement de 55 918 et 67 494 personnes. Les Abkhazes continuent d'exiger le même statut que la Géorgie, ce qui est inacceptable pour Tbilissi. Édouard Chevardnadze, lors du premier discours qu'il a prononcé en tant que président de la République (26 novembre 1995), a fait la déclaration suivante: "Nous avons toujours affirmé, et nous réaffirmons aujourd'hui, que la Géorgie doit se doter d'une structure fédérale. L'Abkhazie sera un sujet de la fédération et bénéficiera d'une large autonomie politique. Elle aura sa propre Constitution, qui devra être conforme à la Constitution d'un Etat unifié. La république d'Abkhazie aura son parlement, une Cour suprême, un hymne, un emblème et d'autres caractéristiques d'un Etat.
127. Selon le Président Chévardnadze, les tensions et les humeurs séparatistes sont encore fortes en Abkhaize, mais il a témoigné d’un certain optimisme espérant qu’un accord sur le statut de l’Abkhazie qui est en bonne voie serait conclu assez rapidement à la suite des contacts réguliers établis avec les dirigeants abkhazes. En effet, le Président abkhaze Arzinba, s'est rendu récemment à Tbilissi et le Président Chévardnadze devait se rendre à Soukhoumi, dans un proche avenir.
5.3. Ossétie du Sud
128. Depuis juillet 1995, une commission mixte composée de délégations de la Géorgie, de la Fédération de Russie, de l'Ossétie du Nord et de l'Ossétie du Sud, ainsi que de représentants de la mission de l'OSCE à Tbilissi, se réunit régulièrement pour parvenir à un règlement pacifique des différends entre l'Ossétie du Sud et la Géorgie. La principale tâche de la commission mixte est de définir un statut politique pour l'Ossétie du Sud qui sera accepté par toutes les parties intéressées.
129. En 1996 a été signé un mémorandum, selon lequel les deux parties acceptent que l'intégrité territoriale de la Géorgie soit préservée et que l'Ossétie du Sud se voit accorder "des pouvoirs spéciaux d'autodétermination". La Russie et la Géorgie ont décidé de créer deux groupes de spécialistes des questions économiques, politiques et juridiques, et d'établir un secrétariat conjoint.
130. On peut voir dans la décision de réduire le nombre de soldats de la paix dans la région, le signe d'un progrès en direction d'un règlement pacifique du conflit.
5.4. Adjarie
131. La Constitution de l'Adjarie établit un Conseil suprême, présidé par le dirigeant de la république autonome d'Adjarie, qui est aussi le chef de l'organe exécutif. En janvier 1998, le Conseil suprême de l'Adjarie a approuvé une révision constitutionnelle, en vertu de laquelle le président du conseil sera élu pour cinq ans au suffrage universel. Jusqu'ici le président était nommé par le conseil.
132. L'actuel président du Conseil suprême est M. Aslan Abachidze, fondateur et dirigeant du "Parti du renouveau démocratique". Lors des dernières élections parlementaires organisées dans toute la Géorgie, ce parti est arrivé sur l'ensemble du territoire géorgien en deuxième position, derrière le parti au pouvoir, l'Union des citoyens de Géorgie.
133. Le Conseil suprême, sous réserve de l'accord du Président de la Géorgie, nomme pour cinq ans les juges de la Cour suprême, des tribunaux de district et des tribunaux régionaux des grandes villes. Les dernières élections au Conseil suprême se sont tenues en septembre 1996.
134. Après les entretiens avec les responsables géorgiens et M. Abachidze, les Rapporteurs ont pu constater la complexité des relations entre le centre et la République. Les Rapporteurs restent convaincus que la résolution des conflits passe par une recherche d’un compromis et une coopération entre les autorités centrales et les régions. Dans le cas de l’Adjarie les protagonistes devraient faire preuve d’une plus grande ouverture lors des discussions qui provoquent des divergences de vues, comme celles relatives à la répartition des recettes fiscales.
135. L' Adjarie en 1997, et la région d’Imereti en 1998, sont devenues membres de l'Assemblée des Régions d'Europe, ayant un statut d’observateurs auprès du CPLRE.
CONCLUSIONS
136. Les Rapporteurs souhaitent souligner que la transition vers la démocratie et l’économie de marché ne serait possible sans l’existence de l’autonomie locale et régionale véritable. La démocratie peut être plus concrète et efficace au niveau local et régional. Les pouvoirs locaux et régionaux occupent une position clé pour fournir des infrastructures et des services de base aux citoyens. La promotion de l’Etat de droit, de la sécurité démocratique et de la stabilité dans la nouvelle architecture européenne exigent à l’évidence un renforcement des pouvoirs locaux et régionaux.
137. En conclusion, les Rapporteurs estiment que la mise en place complète des institutions de la démocratie locale et régionale n’a pas encore eu lieu mais vient seulement de commencer en Géorgie avec l’adoption de la loi organique et la tenue des premières élections locales du 15 novembre 1998. Conscients des difficultés liées à la mise en place des institutions de la démocratie régionale, les Rapporteurs estiment qu’un travail législatif dans ce domaine devra être réalisé, dans les meilleurs délais.
138. La première observation que l’on peut faire sur la situation de la démocratie locale et régionale en Géorgie est le manque de compétences de la majorité des élus locaux. Il s’agit là d’un problème de fond qu’il est nécessaire de résoudre par une solide éducation politique afin de permettre à la Géorgie d’asseoir une véritable autonomie locale. Plus de 10.000 conseillers viennent d'être élus, qui n'ont – généralement – eu aucune charge politique comparable jusqu'à présent.
139. L’information et la formation des élus locaux pourrait, dans une certaine mesure, combler ces lacunes pour assurer une vie politique la plus démocratique possible pour le bien de l'ensemble de la société géorgienne.
140. Dans la perspective de l’examen de la candidature de la Géorgie pour adhérer au Conseil de l’Europe, les Rapporteurs proposent que la Géorgie prenne un certain nombre d’engagements dans le domaine de la démocratie locale et régionale.
141. Les Rapporteurs estiment que la Géorgie, au moment de l’adhésion au Conseil de l’Europe, devrait s’engager :
1) En ce qui concerne les conventions du Conseil de l’Europe :
142. A signer et à ratifier dans un délai de trois ans les conventions suivantes du Conseil de l’Europe
Charte européenne de l’autonomie locale (STE 122)
Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE 148)
Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et ses protocoles additionnels (STE 106, 159, 169)
2) En ce qui concerne la démocratie régionale :
143. Les Rapporteurs encouragent la Géorgie à faire usage, dans la plus large mesure possible, du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale lorsque les autorités géorgiennes seront amenées à définir les structures territoriales du pays. Ce texte peut en particulier être utile pour la Géorgie dans la résolution des conflits en Abkhazie et en Ossetie du Sud. Les Rapporteurs appellent également les autorités géorgiennes à clarifier le statut des autres régions de Géorgie. Actuellement leur existence est basée exclusivement sur un décret présidentiel. Or, leur statut devrait être fixé par la voie constitutionnelle et légale. Les larges pouvoirs conférés en vertu de ce décret aux représentants nommés par le Président ne correspondent pas aux principes démocratiques. En effet, ces instances ne sont ni élues ni contrôlées par un organe élu. A titre transitoire, on pourrait imaginer qu'un conseil issu des assemblées de districts élues le 15 novembre 1998, pourrait être appelé à contrôler l'action des représentants du Président.
144. De l’avis des Rapporteurs, la Géorgie devrait s’engager à trouver des solutions adéquates afin de définir les principes de fédéralisme asymétrique qui pourrait constituer une base pour l’organisation territoriale du pays. Le CPLRE pourrait apporter toute son aide et expérience dans ce domaine, notamment à la lumière de la contribution du Congrès à l’élaboration, en coopération avec la Commission de Venise, d’une proposition concernant le futur statut du Kosovo. Les Rapporteurs considèrent que les régions de Géorgie devraient pouvoir disposer des assemblées élues et de l’exécutif élu par cette assemblée ou par la population. Quant aux compétences des régions, elles devraient être définies dans la Constitution. Au cas où les régions seraient amenées à superviser les activités des collectivités locales, cette compétence devrait être limitée aux cas prévus par les dispositions pertinentes de la Charte européenne de l’autonomie locale.
145. Le Congrès devrait, en accord avec les autorités géorgiennes compétentes, organiser un ou plusieurs séminaires sur le fédéralisme, la régionalisation et la décentralisation, si possible avec le soutien d'un programme conjoint Conseil de l'Europe/Union Européenne.
146. En ce qui concerne plus précisément l'Adjarie, cette région semble bénéficier d'un statut d'autonomie très large. Cependant, les observations faites sur place et les discussions qui ont eu lieu par ailleurs laissent subsister des doutes importants sur la réalité du pluralisme politique de cette région. Malgré d'incontestables réussites (préservation de la paix, une certaine réussite économique, …), ceci paraît davantage s'apparenter aux régimes à "parti unique" qu'aux principes de base du Conseil de l'Europe et devrait faire l'objet d'une attention toute particulière.
3) En ce qui concerne la démocratie locale :
147. Les Rapporteurs estiment que la pratique de nomination, par le Président, des chefs des organes exécutifs des grandes villes et des districts (rayoni) est contraire aux principes de la Charte européenne de l’autonomie locale. Ces personnes devraient être élues par les conseils ou la population, et ce à tous les niveaux de l'autonomie locale. La Géorgie devrait s’engager à amender les dispositions législatives concernant la nomination des chefs de l’exécutif susmentionnées dans un délai maximal de trois ans avant les prochaines élections locales comme cela a été, en principe, promis par le Président Chévardnadze.
148. Une répartition claire des compétences entre l'Etat et les collectivités locales est l'un des grands principes de l'autonomie locale. Dans l'ensemble, pour respecter les principes de l'autonomie locale, la législation géorgienne devrait répartir plus clairement les compétences entre l'Etat et les collectivités locales et séparer au niveau des grandes villes et des districts les appareils administratifs des organes locaux élus et des services déconcentrés de l'Etat.
149. Aux termes de la législation géorgienne, le mandat des membres des conseils de l'autonomie locale est de 3 ans, et celui des membres de l'assemblée de Tbilissi est seulement de 2 ans. Etant donné que les élus devront assumer de lourdes tâches – notamment parce que l'autonomie locale est une nouvelle institution dans la société géorgienne - ils ne pourront probablement pas réaliser de projets importants avant les élections suivantes. Il serait donc souhaitable, pour le bon fonctionnement de la démocratie locale, que la durée du mandat pour l'ensemble des assemblées locales, soit étendue à 4 ans.
150. Les aspects financiers sont également importants, tant en ce qui concerne la réalité de l’autonomie locale qu’à propos de la charge financière que représente l’organisation des élections. Les Rapporteurs encouragent vivement les autorités géorgiennes à préparer et adopter, dans un délai de trois ans, la législation concernant les finances locales et le patrimoine des collectivités locales. Dans le travail de préparation de projets de lois, les autorités géorgiennes pourront bénéficier de l’aide des experts du Conseil de l’Europe, notamment ceux du programme LODE.
151. La législation géorgienne relative à l'autonomie locale ne traite pas des associations de collectivités locales. Le droit de s'associer avec d'autres collectivités locales étant inscrit dans la Charte européenne de l’autonomie locale, il serait souhaitable également de l'intégrer dans la législation géorgienne. Les experts du programme LODE pourraient apporter une aide nécessaire dans ce domaine. L'assistance d'une ou de plusieurs association(s) de pouvoirs locaux enrichit considérablement la vie démocratique du pays.
152. En ce qui concerne les élections locales du 15 novembre 1998 observées par le Congrès, le fait qu’elles se soient déroulées sans incident violent majeur montre que la Géorgie a fait des progrès en matière de mise en place des institutions locales. Les élections locales libres constituent la base de la démocratie pluraliste dans tous les pays. Les rapporteurs saluent donc les efforts des autorités géorgiennes pour amorcer le mouvement vers la démocratie locale. La prochaine étape dans la mise en place des institutions locales consistera à doter les conseils locaux, Sakrebulos, des compétences, des ressources et de la formation indispensables pour qu’ils puissent agir en conformité avec la volonté exprimée par les électeurs.
153. Il serait urgent d'adopter rapidement la législation nécessaire pour doter les organes locaux et de district élus de leur propre corps administratif, conformément à la Charte européenne de l'autonomie locale, et d'assurer une véritable formation des cadres locaux. Ceci ouvrirait une véritable perspective de décentralisation au pays.
154. Il y a lieu de constater que les élections locales ne se sont pas déroulées sans quelques difficultés. Les Rapporteurs sont convaincus que la rédaction d’un code électoral, au lieu de plusieurs textes de lois ou autres actes législatifs ou normatifs, devrait intervenir avant les élections parlementaires de 1999. Les moyens financiers prévus pour l’organisation des élections doivent être débloqués suffisamment en avance pour permettre un bon déroulement des élections, l’accès équitable de toutes les formations politiques aux fonds publics et l’information des électeurs. La Géorgie devrait amender sa législation régissant les élections locales afin de permettre aux partis régionaux et ceux des minorités ethniques de présenter leurs candidats là où ils l'estiment nécessaire. Pour les élections locales, il serait normal que des listes d'initiatives proprement locales puissent se constituer.
155. En outre, les règles appliquées aux activités des commissions électorales devraient être amendées, notamment en ce qui concerne la sélection des membres de commissions électorales locales, la définition plus précise de leurs compétences et responsabilités.
156. Les Rapporteurs encouragent toutes les organisations intergouvernementales et non gouvernementales à apporter leur soutien et aide technique dans le domaine de l’organisation des élections.
4) Recommandations à l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe:
157. Les Rapporteurs expriment l'espoir que l'Assemblée Parlementaire pourra tenir compte de leurs conclusions lors de l'élaboration de son Avis sur la demande d'adhésion de la Géorgie, notamment en ce qui concerne les engagements à prendre par le pays.
5) Recommandations au CPLRE, et au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe :
158. Un système de formation des élus locaux et des cadres locaux devrait être mis en place rapidement. Ces programmes de formation au même titre que les autres aspects liés à la promotion de l’autonomie locale devraient faire partie du programme joint du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne. Le programme LODE, en collaboration avec l’Union européenne, pourrait également apporter son soutien dans la création d’un centre de formation des élus et cadres municipaux , éventuellement en coopération avec l’Université d’Etat de Tbilissi. Le CPLRE est prêt à mettre à la disposition des autorités géorgiennes l’expérience accumulée dans le cadre de l’ENTO (Réseau européen des organismes de formation des élus et cadres municipaux). Ce travail de formation pourrait également être relayé par la dissémination des principes de la Charte européenne de l’autonomie locale à travers l’organisation de séminaires ou colloques dans le cadre des activités du Congrès et du programme LODE.
159. Dans cette perspective, un centre d’information et de documentation du Conseil de l’Europe, installé à Tbilissi, pourrait servir de relais dans la dissémination de l’information pertinente en matière d’autonomie locale et régionale. Un centre régional d’information pourrait être crée en Adjarie (Batoumi).
160. Afin de promouvoir la formation des élus, les liens de jumelage existants devraient être utilisés dans la plus large mesure possible. Un tel partenariat pourrait se baser sur l’exemple d'une coopération triangulaire entre la ville de Tbilissi, Saarbrücken et Nantes ou encore du partenariat entre la Géorgie et le Land de Saar.
161. Les Rapporteurs soutiennent l’idée de la création d’une ou de plusieurs Agence(s) de la Démocratie Locale dans des régions difficiles en Géorgie afin de contribuer à une meilleure compréhension entre les communautés.
Les Rapporteurs proposent au Bureau du Congrès de faire siennes ces conclusions.
Annexe I
Visite en Géorgie du 19 au 24 octobre 1998 (Tbilissi, Batoumi)
Programme
Annexe II
PROGRAMME
DE LA CONFERENCE INTERNATIONALE
"Adjarie – une nouvelle région de l'Europe.
Les principes de la démocratie locale et régionale en Europe"
Lieu: Batoumi, République Autonome d'Adjarie, Géorgie
Dates: 22-23 octobre 1998
Président d'honneur: M. Aslan ABACHIDZE, Président du Conseil Suprême de la République Autonome d'Adjarie, Chef de la République Autonome
Président de la Conférence: M.Gabor KOLUMBAN, membre du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe, Conseil de l'Europe
Annexe III
Observation des élections locales en Géorgie (11-17 novembre 1998)
Programme
Annexe IV
DELEGATION DU CPLRE AUX ELECTIONS LOCALES EN GEORGIE,
le 15 novembre 1998
1. M. Horst LASSING, Allemagne, Chambre des Pouvoirs Locaux
2. M. Karl BREGARTNER, Autriche, Chambre des Pouvoirs Locaux
3. M. Gintautats GEGUZINSKAS, Lituanie, Chambre des Pouvoirs Locaux
4. M. Jakob ENG, Norvège, Chambre des Pouvoirs Locaux
5. M. Alfredas LANKAUSKAS, Lituanie, Chambre des Pouvoirs Locaux
6. M. Gabor KOLUMBAN, Roumanie, Chambre des Régions
7. M. Ron HARRIS, Royaume-Uni, Chambre des Pouvoirs Locaux
8. M. Viatcheslav ROGOV, Fédération de Russie, Chambre des Pouvoirs Locaux
9. Mme Lea TOLONEN, Finlande, Chambre des Pouvoirs Locaux
10. M. Youri KHOTLUBEY, Ukraine, Chambre des Pouvoirs Locaux
11. Mme Laura IKER, Expert, Parlement fédéral belge
Secrétariat du CPLRE:
M. Ulrich BOHNER, Chef adjoint du Secrétariat du CPLRE
M. Daniil KHOCHABO, Administrateur, Secrétariat du CPLRE
Secrétariat du Programme LODE:
M. Arkady SYTINE, Conseiller du Programme LODE
Annexe V
Programme de rencontres en marge de la conférence sur le rôle de l’autonomie locale dans une société moderne
(14-16 juillet 1997, Tbilissi)
14 juillet 1997
Rencontre avec M. Gyorguy KOBAKHIDZE, Vice-président du Parlement de la Géorgie, et M. Vano KHUKHUNAICHVILI, Vice-président de la Commission de la politique régionale et de l’autonomie locale
15 juillet 1997
Rencontre avec M. Badri KHATIDZE, Chef du département de la politique régionale de l’administration du Président de la Géorgie
Rencontre avec M. Paata TCHEKURICHVILI, Vice-Président de la Commission de la politique régionale et de l’autonomie locale, M. Teimuraz ANDRIADZE, Président de la sous-commission de l’autonomie locale, et M. Michael MATCHAVARIANI, Secrétaire Général de l’Union des Citoyens de Géorgie
16 juillet 1997
Rencontre avec M. Zurab JVANIA, Président du Parlement de la Géorgie
Rencontre avec les représentants de l’opposition extraparlementaire
Rencontre avec M. Jumber LOMINADZE, Président de la Commission électorale centrale
Annexe VI
Pour information
Déclaration du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux sur les élections locales en Géorgie
TBILISSI, 17.11.98 – Une délégation du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe (CPLRE) – organe représentant des élus locaux et régionaux des 40 Etats membres du CONSEIL DE L’EUROPE – a observé les élections locales tenues pour la première fois en Géorgie le 15 novembre.
La délégation, composée de 14 observateurs venant de 11 pays européens, a fait aujourd’hui la déclaration suivante:
“Dans le cadre de l'examen de la demande d'adhésion au Conseil de l'Europe formulée par la Géorgie, une délégation du CPLRE s'est rendue dans ce pays du 11 au 18 novembre. La délégation était conduite par le Gabor Kolumban (Roumanie), co-rapporteur sur la démocratie locale et régionale en Géorgie.
Le 16 novembre, M. Kolumban s'est entretenu avec Edouard Chevardnadze, Président de la Géorgie. Il a transmis à M. Chevardnadze un message personnel d'Alain Chénard, Président du CPLRE, assurant que le Congrès est prêt à fournir aux autorités géorgiennes l'assistance nécessaire pour assurer la transition vers la démocratie locale et régionale, avec le concours du programme LODE (démocratie locale) du Conseil de l'Europe. Des projets de démocratie locale devraient être introduits, par ailleurs, dans le programme commun du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne.
M. Kolumban a souhaité que se tienne, avant la fin de l'actuelle période transitoire, l'élection des maires de six grandes villes en Géorgie, ainsi que des chefs des autorités de district. En accord avec cette proposition, M. Chevardnadze a ajouté que les changements nécessaires seront opérés avant les prochaines élections, dans les trois ans. Il a également estimé que le «fédéralisme asymétrique» pourrait être une solution pour la future structure territoriale du pays; les différentes régions auraient alors le degré d'autonomie nécessaire.
La délégation du CPLRE a également rencontré Zurab Zhvania, Président du Parlement, M. Andriadze, Président de la sous-commission des affaires locales, Jumber Lominadze, Président de la Commission électorale centrale, Shalva Natelashvili, chef du Parti travailliste, Vakhtang Rcheulishvili, chef du Parti socialiste, et Zaza Sakvarelidze, haut responsable du Parti national démocratique (NDP). Ils ont abordé des questions concernant la préparation des élections locales et, plus généralement, la démocratie locale et régionale en Géorgie.
M. Kolumban a invité les autorités géorgiennes à ratifier, lors de l'adhésion de la Géorgie au Conseil de l'Europe, la Charte européenne de l'autonomie locale et la Charte européenne des langues minoritaires et régionales. Ces deux grands instruments juridiques européens pourraient être mis à la disposition de la Géorgie pour construire la démocratie au niveau local et régional. L'expérience du Congrès dans le domaine de l'autonomie régionale pourrait également être utile à la Géorgie dans le cadre du processus de rétablissement de la paix qui est en cours dans l'ensemble du pays.
La délégation du Congrès a observé les élections locales en étroite coordination avec la mission de l'OSCE en Géorgie. Le Congrès partage pleinement les points de vue exprimés dans la déclaration préliminaire faite par l'OSCE, qui estime que les élections représentent un pas important vers l'instauration d'une autonomie locale qui puisse réellement répondre aux attentes des communautés locales.
M. Kolumban a souligné l'importance de ces élections dans le contexte de l'adhésion de la Géorgie au Conseil de l'Europe. A ce propos, le Congrès insiste sur le rôle d'élections locales libres, qui constituent la base de la démocratie pluraliste dans tous les pays.
Le fait que les élections locales se sont déroulées sans incident violent majeur, alors qu'elles étaient contestées par de nombreux partis, montre que ce pays a fait des progrès significatifs sur le chemin qui mène à la famille des nations européennes représentée par le Conseil de l'Europe.
La prochaine étape dans le développement de la démocratie locale consistera à donner aux pouvoirs locaux les compétences, les ressources et la formation indispensables pour qu'ils puissent agir en conformité avec la volonté exprimée par les électeurs. Ceci representera une importante contribution à la stabilité démocratique et à la paix dans cette partie de l'Europe.”
L’évaluation des élections fera partie d’un rapport sur l’état de la démocratie locale et régionale en Géorgie, qui est en cours de préparation par le Congrès.
Organisation politique fondée en 1949, le Conseil de l'Europe veille au renforcement de la démocratie et des droits de l'homme à l'échelle du continent. Il élabore des réponses communes aux défis sociaux, culturels ou juridiques posés à ses 40 Etats membres.
Annexe VII
COMMUNIQUE DE PRESSE SUR LES ELECTIONS LOCALES
DU 15 NOVEMBRE 1998
La Mission de l’OSCE se félicite des premières élections locales tenues en Géorgie le 15 novembre 1998. Elles marquent un très important progrès vers l’instauration d’une autonomie qui réponde véritablement aux besoins de la communauté locale.
89 observateurs internationaux de 28 pays se sont rendus dans 37 districts et 410 bureaux de vote. La Mission de l’OSCE en Géorgie a coordonné les efforts d’observation des missions diplomatiques participantes et des organisations internationales présentes en Géorgie, ainsi que ceux d’une délégation de 14 membres du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe.
Ainsi que l’OSCE l’a déclaré dans son communiqué de presse du 9 novembre 1998, cet exercice d’observation visait à recenser les éléments du processus électoral qui pouvaient être renforcés et améliorés d'en vue des élections futures, les premières étant les élections parlementaires de l’année prochaine.
Le groupe d’observateurs internationaux a fait part de ses impressions sur les élections et s’est déclaré résolu à poursuivre un dialogue constructif entre tous les participants au processus électoral, dont les institutions géorgiennes compétentes et les ONG locales.
De ce point de vue, l’OSCE tient à suggérer qu’il soit œuvré en faveur :
d’un financement en temps opportun et suffisant des élections ;
d’un renforcement de l’éducation civique et de l’éducation des électeurs, y compris les langues minoritaires ;
d’une amélioration du mécanisme de sélection des membres des Commissions électorales, leurs responsabilités et leur mandat ;
de définitions plus claires du rôle approprié des pouvoirs publics dans le processus électoral, y compris la présence de fonctionnaires dans les bureaux de vote le jour du scrutin ;
d’une amélioration de la formation et de la communication d’informations à tous les membres des commissions électorales ;
de l’élaboration éventuelle d’un code électoral unifié, de dispositions renforcées pour son application ainsi que de sanctions ;
d’un examen des principes relatifs au vote des résidents temporaires ;
d’une transparence et d’une clarté des procédures de réclamation et des décisions judiciaires, ainsi que d’une clarté des modalités de tenue des registres à tous les niveaux de l’administration électorale ;
d’un réexamen des dates limites pour les modifications des règles et des instructions aux divers niveaux de l’administration électorale.
La Mission de l’OSCE en Géorgie saisit la présente occasion pour réaffirmer qu’elle est résolue à soutenir l’action de mise en place d’institutions démocratiques dans tout le pays dans laquelle le processus électoral joue un rôle important.
17.11.98
1 "Les citoyens géorgiens décident des questions d'intérêt local dans le cadre d'un système d'autonomie, sous réserve de ne pas porter atteinte à la souveraineté de l'Etat. Le droit de créer des organes autonomes, ainsi que leurs attributions et leurs relations avec les organes de l'Etat, sont fixés par une loi organique."2 Chiffres communiqués par le HCR, cités dans le rapport de l'Assemblée Parlementaire sur les réfugiés et les personnes déplacées en Transcaucasie (3 juin 1997, Rapporteur Mme Ana Guirado), p.14.
3 Rapport sur les conflit en Transcaucasie, 10 avril 1977, Rapporteur M.Jean Seitlinger, p.6