Strasbourg, 4 novembre 1999
Rapport sur la situation de la démocratie locale à Vladivostok (Fédération de Russie)
Bureau du Congrès (Nantes, 25 et 26 octobre 1999)
Rapporteur: Herwig van STAA (Autriche)
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1. MANDAT DE LA DÉLÉGATION
Lors de la 6ème session plénière du CPLRE, le Secrétariat du Congrès a reçu une lettre du Secrétaire du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie faisant état des difficultés de mise en place des institutions de l'autonomie locale à Vladivostok (Territoire du Littoral). Cette lettre a été adressée au Président du CPLRE à la suite d'une décision prise à la réunion jointe du Secrétariat du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie, du Secrétariat de l'Union des villes russes et du Présidium de l'Union des pouvoirs locaux de la Russie (8 juin 1999, Moscou) (voir document CG/Bur (6) 14).
Dans sa lettre le Secrétaire du Congrès des municipalités de la Fédération de Russie proposait au CPLRE d'envoyer une délégation du Congrès sur la démocratie locale et le fédéralisme en Russie à Moscou et à Vladivostok afin d'établir des faits liés aux difficultés de mise en place de l'autonomie locale à Vladivostok.
Lors de la réunion des trois Présidents du Congrès (7 juillet 1999, Paris), ces derniers ont chargé le Dr van Staa, Président de la Chambre des Pouvoirs Locaux du CPLRE, en tant que rapporteur et le Professeur Michel Lesage, Professeur à l'université de Paris I, en tant qu'expert-consultant, de se rendre à Moscou et à Vladivostok afin de mener des discussions avec des représentants des autorités fédérales, régionales et locales au sujet de la situation de l'autonomie locale à Vladivostok. Cette décision est intervenue sur la base de la Résolution 51 (1997) du CPLRE portant sur le suivi de la démocratie locale et du fédéralisme en Russie ainsi que sur la base de la Recommandation 30 (1997) du Congrès sur la situation de la démocratie locale et le fédéralisme en Russie.
Il est rappelé que le CPLRE a déjà effectué deux visites en Russie dans le cadre du suivi de la mise en place de l'autonomie locale et le fédéralisme qui se sont tenues :
26-28 octobre 1997, Moscou (délégation présidée par M. Tchernoff, CPL)
12-14 avril 1999, Moscou (délégation présidée par le Dr van Staa, Président de la CPL)
Par conséquent, cette troisième visite de la délégation s'inscrivait dans le droit fil des discussions précédentes du CPLRE avec les autorités russes au sujet de la mise en place des organes de l'autonomie locale, en particulier dans différents sujets de la fédération.
Le mandat confié à la délégation par la Présidence du Congrès prévoyait que celle-ci rencontrerait des représentants des autorités fédérales, territoriales et locales afin d'établir des faits autour de la situation de la démocratie locale à Vladivostok au regard des principes définis par la Charte européenne de l'autonomie locale et en vue d'élaborer des recommandations à l'attention des organes de pouvoirs d'Etat de la Fédération de Russie et d'autres instances.
Le rapporteur a été chargé de présenter ensuite un rapport au Bureau du CPLRE.
2. DISCUSSIONS
Les réunions à Moscou et à Vladivostok ont été organisées en coopération avec le Ministère des affaires étrangères et le Congrès des municipalités de la Fédération de Russie. Le rapporteur voudrait, à cette occasion, remercier le Ministère des affaires étrangères et le Congrès des municipalités de la Fédération de Russie pour leur efficacité dans l'organisation des réunions. Les autorités russes, tant fédérales que régionales et locales, ont fait preuve d'une grande disponibilité et les discussions à tous les niveaux se sont déroulées dans un très bon climat de confiance mutuelle. La délégation a pu rencontrer les responsables aux niveaux fédéral, régional et local avec qui les membres de la délégation ont pu discuter de la situation à Vladivostok dans une atmosphère de travail ouverte et constructive (voir le programme détaillé des rencontres en annexe).
La délégation a tenu deux conférences de presse à Vladivostok (22 et 24 septembre 1999) au cours desquelles son Président, le Dr van Staa, a expliqué les objectifs de la visite de la délégation du CPLRE et a communiqué les résultats provisoires du travail de la délégation ainsi que des discussions tenues à Moscou et à Vladivostok sans préjudice au présent rapport et aux conclusions du Bureau du Congrès.
3. QUELQUES INFORMATIONS SUR LE TERRITOIRE DU LITTORAL ET LA VILLE DE VLADIVOSTOK
3.1. Territoire du Littoral
Le Territoire du Littoral a été créé par décret du Soviet Suprême de l'URSS en 1938. La population est de 2 276 000 habitants. La superficie est de 165 000 km². Depuis 1993, 39 municipalités ont été formées sur le territoire du Littoral.
Grâce à sa situation géographique favorable, le Territoire exerce des fonctions d'Etat très importantes dans les domaines des transports, de la défense et du commerce extérieur (à Vladivostok - capitale du Littoral douze consulats étrangers ont ouvert leurs portes). Le Territoire concentre la grande partie du potentiel scientifique, technique, industriel et commercial de l'Extrême-Orient russe.
Au cours des dernières années, le Territoire a connu une crise d'énergie assez aiguë.
3.2. Vladivostok
Vladivostok est la capitale du Territoire du Littoral et sa plus grande ville. La ville, fondée en 1860, s’étend sur 600 km² et compte aujourd'hui 659 000 habitants. Vladivostok est un centre administratif, économique et culturel de la région. Elle abrite quatre ports : passager, commercial, un port de pêche et un port des forces navales de l'océan Pacifique.
L'importance de la ville de Vladivostok tant sur le plan politique qu'économique dans la vie du Territoire de Littoral est capitale. D'après les informations recueillies par la délégation au cours des entretiens avec les responsables locaux et régionaux, 40% des recettes du budget du Territoire sont formés par les recettes en provenance de la ville. De même, au plan régional, le poids électoral de Vladivostok est important étant donné le nombre de ses habitants.
4. SITUATION DE LA DÉMOCRATIE LOCALE À VLADIVOSTOK DEPUIS 1993
La Présidence du CPLRE a chargé la délégation du CPLRE d'établir des faits relatifs aux difficultés de la mise en place des institutions de l'autonomie locale à Vladivostok compte tenu des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale et de la législation russe en matière de pouvoirs locaux. Il a été également demandé au rapporteur de présenter au Bureau du Congrès des recommandations que le Congrès pourrait adresser aux autorités russes en vue du dénouement de ces difficultés. Les constatations faites par le rapporteur s'appuient sur les résultats des entretiens et l'analyse des textes de lois et d'actes normatifs russes en vigueur.
Le rapporteur constate que le fédéralisme en Russie connaît de réels problèmes de coopération entre les trois niveaux principaux de pouvoir: la Fédération, les sujets de la Fédération, l’autonomie locale. Ils concernent en particulier la répartition des compétences, la propriété, les ressources budgétaires.
Ces problèmes sont particulièrement aigus dans le Territoire du Littoral marqué depuis 5 ans par de nombreux conflits entre l’ancien maire de Vladivostok et le gouverneur du Territoire du Littoral, notamment sur la prise en charge du paiement des salaires des personnels de l’éducation et de la santé, et entre le Gouverneur et les autorités centrales sur des problèmes comme la crise de l’énergie dans le Territoire.
Jusqu’à présent, ces conflits n’ont pas pu être réglés. Ainsi, pendant ces 5 ans, il n’a pas été possible d’élire le conseil de la ville de Vladivostok et le maire dont le mandat exercé avec des intervalles est expiré depuis le 5 juillet 1998.
Tout d'abord, il serait certainement très utile de reconstituer la chronologie des événements ayant trait à la mise en place des organes de l'autonomie locale à Vladivostok et aux difficultés auxquelles cette mise en place a donné lieu.
4.1. Les élections du maire de Vladivostok
En 1993, Boris Eltsine autorise l’élection de quelques maires. Le 26 juin 1993, M. V. Tcherepkov est élu au suffrage universel maire de Vladivostok pour un mandat de 5 ans. Il entre en fonction le 5 juillet 1993.
Pendant cette période, le Gouverneur du territoire du Littoral, Y. Nazdratenko, reçoit lui aussi l’onction du suffrage universel: le 12 décembre 1993, il est élu député du Conseil de la Fédération. Le 17 décembre 1995, il est élu gouverneur du territoire du Littoral avec 68, 55% des voix. V. Tcherepkov, alors révoqué de sa fonction de maire de Vladivostok, également candidat, obtient 17, 24 % des voix.
4.1.2 Les conflits de 1993 à 1998
4.1.2.1 La révocation du maire de Vladivostok de décembre 1994 à septembre 1996
La révocation (décembre 1994)
Le 10 février 1994, des poursuites judiciaires sont engagées contre le maire de Vladivostok. Le 16 mars 1994, le Procureur prend un arrêté suspendant le maire de Vladivostok. Le 23 décembre 1994, V. Tcherepkov est révoqué de ses fonctions de maire de Vladivostok par le Président de la Fédération de Russie (Décret N° 2206, le 23.12.99.)
V. Tcherepkov a intenté un recours devant le tribunal de Moscou (procédure devant le tribunal depuis le 30.06.95).
Sa réintégration (septembre 1996)
Le 18 juillet 1996 la Douma d’Etat de l’Assemblée fédérale adopte une résolution soutenant V.Tcherepkov. Le 14 août 1996, le tribunal intercommunal de Khamovniky de Moscou annule la décision de révocation de V.Tcherepkov. Sans attendre le jugement des juridictions supérieures saisies, le 24 septembre 1996, le Président de la Fédération de Russie annule son décret de décembre 1994 (Décret N°1391 24.09.96.). Après 18 mois d’interruption, V.Tcherepkov reprend ses fonctions à la mairie de Vladivostok.
4.1.2.2. L’autonomie locale et les procédures de tutelle
Le rapporteur note que la procédure de révocation des membres élus de l'exécutif des organes de l'autonomie locale est prévue par la législation russe.
Les relations prévues par le Statut du territoire du Littoral
L'article 76, al. 3 du Statut précise que : "Les organes du pouvoir d’Etat du territoire exercent le contrôle du respect sur le sol du territoire de la Constitution de la Fédération de Russie, des lois fédérales, du présent statut et des lois du territoire par les organes de l’autonomie locale". L'alinéa 5 spécifie qu'il peut être mis fin de façon anticipée au mandat du chef de l’autonomie locale pour les motifs et selon les modalités fixés par la loi du Territoire.
La procédure de révocation des autorités locales
Une procédure de révocation des autorités municipales par l’assemblée législative du sujet de la Fédération, fondée sur les conclusions du tribunal, est prévue de façon identique par la loi fédérale sur les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie (art. 49 § 3) et par la loi sur l’autonomie locale du territoire du Littoral du 9 février 1996 (art. 60 § 3)
Cette procédure comporte trois phases:
1) le point de départ de la procédure est une décision judiciaire établissant la violation par les organes de l’autonomie locale ou les autorités élues de l’autonomie locale de la Constitution de la Fédération de Russie, de la constitution ou du statut du sujet de la Fédération, des lois fédérales, des lois du sujet de la Fédération, du statut de la collectivité municipale;
2) sur cette base, l’assemblée législative de la région peut demander au tribunal compétent de présenter ses conclusions sur « la non-conformité de l’activité » de l’organe de l’autonomie locale ou de l’autorité élue de l’autonomie locale à la Constitution de la Fédération de Russie, la constitution ou le statut du sujet de la Fédération, aux lois fédérales, aux lois du sujet de la Fédération, au statut de la collectivité municipale;
3) les conclusions du tribunal sont le fondement de l’examen par l’assemblée législative de la région de la cessation du mandat de l’organe ou de l’autorité élue de l’autonomie locale. La loi régionale décide simultanément de la cessation du mandat et de la date des nouvelles élections.
4.1.3 Le conflit de 1997
4.1.3.1 Les relations entre le centre fédéral et les autorités du Territoire de Littoral
Au début de juin 1997, les personnels des services de santé et d’éducation manifestent pour obtenir le paiement de leurs salaires, qui fait l’objet d’un conflit entre la ville et le Territoire. Une crise de l’énergie dans tout le Territoire limite les possibilités d’éclairage (et de chauffage l’hiver). Le 9 juin 1997, le chef adjoint de l’Administration du Président de la Fédération de Russie, Y. Savostianov, se rend à Vladivostok pour notifier aux autorités régionales le décret du Président Eltsine du 6 juin 1997 accordant au Chef de la Direction du service fédéral de sécurité Kondratov, récemment nommé représentant du Président dans le Territoire, des pouvoirs exceptionnels. La situation, lorsque le conflit politique de deux personnalités - le gouverneur Nazdratenko et le maire V.Tcherpkov - se fait sentir même de façon directe sur la vie et le bien-être de la population de la région la plus riche, est devenue absolument intolérable. Il est évident que le Territoire ne peut pas seul sortir de la crise, et c’est pourquoi la direction du pays va vers de telles mesures.
L’idée d’une double réélection simultanée évoquée par le Gouverneur lui-même est soutenue par le premier vice-président du gouvernement, B. Nemtsov, également présent à Vladivostok, mais elle ne peut être mise en œuvre faute de base légale: la Douma du Territoire constate qu’elle ne peut mettre fin ni au mandat du Gouverneur, ni à celui du maire et ces autorités n’ont nullement l’intention de démissionner simultanément.
4.1.3.2 La tentative de destitution du maire par la Douma du territoire
Le Gouverneur et le maire restent donc en place, mais les manifestations continuent. La Douma d’Etat tente d’engager la procédure de destitution du maire prévue par la loi, mais elle prend une décision non fondée en droit. Alors que la législation prévoit un pouvoir de révocation, mais sans pouvoir particulier de suspendre, la Douma du Territoire du Littoral adopte le 26 septembre 1997 une résolution relative à la suspension temporaire du mandat du chef de l’Administration de la ville de Vladivostok. Le 29 septembre 1997, la Prokuratura de territoire du Littoral saisit la Direction de contrôle et de vérification du ministère des finances d’une demande de vérification des comptes de la municipalité depuis le 1er novembre 1996. La 30 octobre 1997, le tribunal du Territoire du littoral invalide la décision de la Douma du territoire. La décision du Tribunal est confirmée le 26 décembre 1997 par la Chambre civile de la Cour suprême.
4.1.3.3 Le décret du Président du 11 décembre 1998
Le mandat du maire de Vladivostok élu en 1993 s’achève le 5 juillet 1998
L’intérim par V.Tcherpkov après l’expiration de son mandat (juillet-décembre 1998)
L’article 59 §1 de la loi sur les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie précise que les autorités de l’autonomie locale élues par la population avant l’entrée en vigueur de la loi conservent leurs attributions jusqu’à l’expiration du délai pour lequel ils ont été élus. Le maire de Vladivostok, entré en fonctions pour 5 ans le 5 juillet 1993, a donc conservé ses attributions jusqu’au 5 juillet 1998.
A partir du 5 juillet 1998, V.Tcherpkov a exercé son propre intérim. Mais hospitalisé le 30 novembre 1998, il a, par une ordonnance du 30 novembre 1998 confié ce même intérim à l’un des maires adjoints N.Beletski.
Le décret du Président du 11 décembre 1998 et les décisions prises en vertu de ce décret
Le décret du Président de la Fédération de Russie du 11 juillet 1998 concerne les modalités d’exercice de l’intérim des fonctions de maire de Vladivostok et se réfère à la constatation qu’il n’a pas été possible, avant l’expiration du mandat du maire en fonction, d’élire un nouveau maire. Il mentionne « la cessation des attributions du maire de Vladivostok conformément au premier alinéa de l’article 59 de la loi fédérale les principes fondamentaux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie » et, « jusqu’à l ’élection, selon les modalités fixées, du chef de la collectivité municipale de Vladivostok », charge le gouverneur du territoire du Littoral de nommer le maire par intérim de Vladivostok. Mais il ne se réfère à aucun article de la Constitution ou d’une loi pour fonder le droit du Président. Il mentionne simplement que le décret a été pris « également en tenant compte des propositions des dirigeants de l’autonomie locale du Territoire du Littoral et de la ville de Vladivostok » mais sans plus de précision.
Le 14.12.1998, par la décision N°1 M. Kopylov, l’un des adjoints de M. Tcherepkov, « compte tenu du décret N° 1561 du Président de la Fédération de Russie, …de l'expiration du mandat de M. Tcherepkov, de l'absence de l'organe représentatif de la ville de Vladivostok et compte tenu du fait que M. Beletsky a été désigné par M. Tcherepkov en tant que chef de l'administration de la ville par intérim après l'expiration de son mandat et dans le but d’assurer la permanence de la direction des organes de l’autonomie locale » se charge d'exécuter les fonctions de maire par intérim de la ville de Vladivostok et décide d'en informer le gouverneur du Territoire du Littoral.
Le même jour, le gouverneur du Territoire par la décision N° 579 décide de :
- « approuver » la décision N°1 de M. Kopylov ;
- « [le] considérer en tant que maire par intérim de la ville de Vladivostok » ;
- « informer le Président de la Fédération de Russie de la mise en application de son décret N° 1561 ».
Toujours le 14.12.1998, M. Kopylov signe une décision N° 1a sur l'entrée en fonction de chef de maire de la ville de Vladivostok dans laquelle il statue qu'en vertu de la décision N° 579 du gouverneur du Territoire du Littoral il exerce les fonctions de maire par intérim à partir du 14.12.1998, sa décision précédente N° 1 devant être considérée comme caduque.
Le chef du département des écritures de l'administration du Territoire du Littoral, M. Tcherepanov, informe par une lettre circulaire N° 48/56 les chefs des administrations locales du Territoire et les chefs de services de l'administration du Territoire d'une erreur de rédaction de la décision n° 579 du Gouverneur et rectifie le texte de cette décision en ajoutant le mot "désigner".
Le Congrès des municipalités de la Fédération de Russie lance un appel au Président de la Fédération de Russie (adopté à la 2ème session du Congrès) à suspendre l'exécution du décret N° 1561 et de dépêcher sur place un groupe de travail du Conseil de l'autonomie locale près le Président afin de coordonner les activités des autorités fédérales, régionales et locales en vue de l'organisation des élections locales à Vladivostok prévues pour le 17.01.99.
Les arrêts de la Cour suprême du 4 février 1999 et du 15 avril 1999
M. V. Tcherepkov a contesté devant la Cour suprême de la Fédération de Russie la légalité de ce décret, en alléguant que le Président n’avait pas le droit de charger le gouverneur de nommer un intérimaire sur un poste qui n’était pas vacant. La Cour suprême, dans un arrêt du 4 février 1999, a considéré, selon nous à juste titre, que le mandat de V.Tcherepkov avait expiré le 5 juillet 1998 et que le requérant ne pouvait donc invoquer l’article 18 § 3 alinéa 2 de la loi sur les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie selon lequel « le mandat de l’autorité élue de l’autonomie locale cesse le jour de l’entrée en fonction de la nouvelle autorité élue ».
La Cour suprême confirme le droit du Président de la Fédération de Russie de charger le gouverneur du Territoire du Littoral de nommer le maire par intérim de Vladivostok, mais pour fonder ce droit, la Cour suprême se réfère entre autres à l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale et à cinq articles de la Constitution de la Fédération de Russie.
« Conformément à l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale, aux articles 11, 71, 72, 80, 90 de la Constitution de la Fédération de Russie, le Président de la FR, comme chef de l’Etat et garant de la Constitution, des droits et libertés de l’homme et du citoyen, a le droit et l’obligation d’exercer le contrôle du respect des lois fédérales, de l’activité des organes de l’autonomie locale, de réglementer et protéger les droits et libertés de l’homme et du citoyen, y compris également le droit des citoyens à l’autonomie locale ».
Cette référence à l’article 8 de la Charte nous semble abusive. L’article 8 concerne en effet le contrôle des actes des collectivités locales. Son paragraphe 1 dispose que la tutelle doit reposer sur une base législative adéquate et exclut donc les procédures de contrôle ad hoc. Or les articles de la Constitution de la Fédération de Russie auxquels se réfère la Cour suprême n’ont aucun rapport direct avec l’attribution au Président de la Fédération de Russie d’une compétence particulière en matière de tutelle à l’égard des collectivités locales: l’article 11 ne concerne que l’exercice du pouvoir d’Etat, les articles 71 et 72 la répartition des compétences entre les organes fédéraux et les organes du pouvoir d’Etat des sujets de la Fédération, l’article 80 expose les missions du Président de la Fédération de Russie et l’article 90 l’autorité des actes juridiques qu’il adopte.
La Cour suprême conclut néanmoins que le Président de la Fédération de Russie, « étant chef de l’Etat, dans les limites des attributions prévues par la Constitution de la Fédération de Russie avait le droit de prendre le décret du 11 décembre 1998 N° 1561 visant à réaliser les droits constitutionnels des citoyens habitant la ville de Vladivostok d’élire et d’être élus dans les organes de l’autonomie locale ».
Saisie d’un recours en cassation par V. Tcherepkov, la Cour suprême, par un arrêt de sa chambre de cassation du 15 avril 1999, a confirmé la décision prise par la Cour suprême en première instance le 4 février 1999.
« La Cour a justement tenu compte, lors de la solution du litige, de cette circonstance que le décret du Président contesté n’est pas un acte normatif. Lors de l’adoption de ce décret (comme le montrent son contenu et d’autres documents de l’affaire), il a été tenu compte de la situation concrète créée dans la ville de Vladivostok, liée à la non-tenue de l’élection du chef de la collectivité municipale pendant une longue période, à la non-adoption des statuts de la ville de Vladivostok et à d’autres circonstances, exigeant des actions déterminées de la part des organes et des autorités de l’Etat, y compris le Président de la FR, en sa qualité de chef de l’Etat, garant de la Constitution de la FR, des droits et libertés de l’homme et du citoyen. Le décret N° 1561 a été pris dans les limites des compétences attribuées au Président de la FR par la Constitution de la FR ».
La Chambre de cassation justifie également la compétence du gouverneur du Territoire du Littoral: « La Cour a régulièrement reconnu non fondée également l’allégation du demandeur et de son représentant relative à l’absence chez le gouverneur du territoire du Littoral des compétences pour nommer le maire par intérim de la ville de Vladivostok, étant donné que, conformément à l’alinéa 8 de l’article 5 de la loi fédérale « sur les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie », aux attributions des organes du pouvoir d’Etat des sujets de la Fédération de Russie appartiennent la protection des droits des citoyens à l’exercice de l’autonomie locale »
Du point de vue des principes de l’Etat de droit, fonder une telle intervention du Président de la Fédération de Russie dans le fonctionnement de l’autonomie locale uniquement sur sa qualité de chef de l’Etat (art. 80 §1 de la Constitution) et de garant des droits et libertés de l’homme et du citoyen (art. 80 §2 de la Constitution) n’est certainement pas la meilleure solution. L’article 80 §2 de la Constitution cité ne concerne que les compétences du Président à l’égard des organes de l’Etat : le Président « conformément aux modalités établies par la Constitution de la Fédération de Russie.....assure le fonctionnement concerté et la collaboration des organes de l’Etat » et que l’article 11 précise bien que « les organes de l’autonomie locale ne font pas partie du système des organes du pouvoir d’Etat ».
Pour assurer une véritable protection de l’autonomie locale fondée sur le droit, il nous semblerait nettement préférable de prévoir par des dispositions législatives les droits ainsi reconnus par la Cour suprême de la Fédération de Russie au Président de la Fédération de Russie et au gouverneur du territoire du Littoral et de préciser dans quelles conditions et pour quels motifs il serait possible à ces autorités de faire exercer l’intérim des fonctions de maire, non pas par le maire élu dont le mandat a expiré, mais par une autre personne nommée par le Gouverneur de la région.
Actuellement, l'intérim du chef de l'administration de la ville de Vladivostok est assuré par M. Kopylov.
Les événements évoqués ci-dessus se sont déroulés, d'après les informations que le rapporteur a pu recueillir à l'issue de différentes entretiens, sur fond de pressions (dans certains cas physiques, selon M. Tcherepkov) et des affaires pénales autour de l'ancien maire de la capitale du Territoire du Littoral. En ce qui concerne les procédures pénales ouvertes à l'encontre M. Tcherepkov, les unes ont été classées lorsqu'il a été possible de prouver son innocence, d'autres sont en cours. Dans ce contexte, la Douma d'Etat a créé en 1996 une Commission pour le rétablissement de la légalité à Vladivostok qui s'est rendue sur place et a pu constater, selon son Président le député Gdlian, certains manquements au respect de la loi. De l'avis du rapporteur, il revient à la justice russe de trancher dans ce dossier.
4.2. Les élections du conseil municipal de la ville de Vladivostok
Durant la période 1993-1996 (avec des intervalles) le budget de la ville était géré par le maire, M. Tcherepkov. Actuellement, c'est la Douma du Territoire (conseil régional) qui prépare le budget de la ville.
Il y a eu plusieurs (16) tentatives d'organiser les élections du conseil municipal. L'administration actuelle de la ville de Vladivostok nous a informés qu'à plusieurs reprises les élections ont été convoquées mais par la suite, soit reportées par décision de l'ancien maire lui-même ou par décision judiciaire, soit elles n'ont pas eu lieu du fait de la faible participation des électeurs (moins de 25% des votants).
Jusqu'à présent les statuts de la ville, l'un des actes fondamentaux régissant la vie de la collectivité locale en vertu de la législation russe en matière de pouvoirs locaux, n'ont pas été adoptés non plus.
Il est à noter l'existence sur le territoire de la ville de Vladivostok des arrondissements (municipalités) qui ont élu leurs propres organes représentatifs et ont également adopté leurs statuts.
Pour sortir de cette impasse, différentes solutions ont été évoquées par le rapporteur avec les autorités russes : les élections d'un organe représentatif qui adopterait ensuite les statuts de la ville; les élections simultanées du maire et de l'organe représentatif et, enfin, l'adoption des statuts par référendum local.
4.2.1 La législation électorale
4.2.1.1 Les modes de scrutin
L’organe représentatif
1. Le mode de scrutin : la règle des 25%
1) La loi sur les élections dans les organes de l’autonomie locale du territoire du Littoral du 2 août 1996, modifiée les 23 septembre et 15 novembre 1996 dans son Article 4 stipule que les élections dans les organes de l’autonomie locale ont lieu sur la base du système majoritaire par circonscriptions électorales uninominales (une circonscription - un député) sur la base d’une norme de représentation unique pour l’organe de l’autonomie locale.
L'article 42 "Etablissement des résultats de l’élection" (al.2) précise que : "Sur la base des résultats du dépouillement, un procès-verbal est établi, qui indique:....la reconnaissance des élections dans la circonscription électorale invalide si le nombre total des électeurs ayant pris part
au scrutin est inférieur à 25% du nombre des électeurs enregistrés dans l’ensemble dans la circonscription ou si le nombre de voix exprimées contre tous les candidats est supérieur au nombre de voix obtenu par l’un quelconque des candidats".
L'article 64 sur les modalités de détermination des résultats de l’élection al.10 dispose que les élections sont reconnues invalides par la commission électorale de circonscription si:
a) moins de 25% des électeurs y ont pris part,
b) le nombre de voix des électeurs exprimées pour le candidat ayant obtenu le plus grand nombre de voix par rapport aux autres candidats est inférieur au nombre de voix exprimées contre tous les candidats,
Le candidat ayant obtenu le plus grand nombre de voix par rapport aux autres candidats est considéré comme élu.
2. L’entrée en fonction de l’assemblée de la ville de Vladivostok (quorum)
La loi fédérale du 26 novembre 1996 sur la garantie des droits constitutionnels de la Fédération de Russie d’élire et d’être élus dans les organes de l’autonomie locale fixe des règles supplétives au cas où les autorités locales n’ont pas organisé les élections.
L’article 5 de la loi approuve le "règlement provisoire relatif à l’élection des députés des organes représentatifs de l’autonomie locale et des autorités élues de l’autonomie locale dans les sujets de la fédération, qui n’ont pas garanti la réalisation des droits constitutionnels des citoyens de la fédération de Russie d’élire et d’être élus dans les organes de l’autonomie locale".
L’article 4 (alinéa 2) de cette loi précise que « l’organe représentatif de l’autonomie locale est considéré comme compétent lors de l’élection d’au moins les deux tiers du nombre fixé de députés. »
Cette disposition a été introduite dans la loi du Territoire sur l’autonomie locale par la loi du territoire du 1er juillet 1999 complétant la loi « sur l’autonomie locale dans le Territoire du Littoral »: « L’organe représentatif de l’autonomie locale, élu en l’absence d’un statut en vigueur de la collectivité municipale est considéré comme compétent en cas d’élection d’au moins les deux tiers du nombre de députés fixé par les actes juridiques normatifs du Territoire du Littoral » (art. 24 de la loi).
Le mode d’élection des chefs des collectivités municipales
Le mode d’élection des chefs des collectivités municipales a été fixé successivement par la loi du Territoire du Littoral du 4 novembre 1995 sur l’élection des chefs des collectivités municipales dans le Territoire du Littoral et par la loi du 5 mai 1998 y apportant des modifications.
1. La loi du Territoire du Littoral du 4 novembre 1995 « sur l’élection des chefs des collectivités municipales dans le territoire du Littoral » :
L’élection n’est pas valide si le nombre de votants est inférieur à 25% des inscrits ou si le nombre de voix exprimées contre tous les candidats est supérieur au nombre de voix obtenu par l’un quelconque des candidats.
Est élu le candidat ayant obtenu le plus grand nombre de voix, à condition que ce nombre soit supérieur au nombre de voix exprimées contre tous les candidats.
2. Les modifications à la loi du Territoire du Littoral « sur l’élection des chefs des collectivités municipales dans le Territoire du Littoral » apportées par la loi du 5 mai 1998 :
Art. 31
(al. 2) La commission électorale de circonscription reconnaît les élections dans la circonscription électorale comme ayant eu lieu, si au moins 25% des électeurs enregistrés dans l’ensemble dans la circonscription y ont pris part, et déclare élu chef de la collectivité municipale le candidat ayant obtenu plus de 50 % des voix des électeurs ayant pris part au scrutin;
(al. 3) Au cas ou deux candidats ou plus ont été inscrits sur le bulletin de vote et où aucun des candidats n’a été élu, la commission électorale territoriale fixe un second scrutin pour les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de voix. Le second scrutin a eu lieu au plus tard dans le délai de deux semaines, en respectant les exigences prévues par la présente loi. L’information sur l’organisation du second scrutin est publiée dans la presse au moins trois jours avant le scrutin. Les données dans le bulletin de vote relatives aux candidats sont disposées par ordre alphabétique;
L’élection est considérée comme ayant eu lieu indépendamment du nombre d’électeurs ayant pris part au scrutin;
(al. 4) Est considéré élu le candidat ayant obtenu lors du second scrutin le plus grand nombre de voix des électeurs ayant pris part au scrutin. Si le jour du second scrutin, il ne reste qu’un seul candidat sur le bulletin de vote, ce candidat est considéré comme élu s’il a obtenu au moins 50 % des voix des électeurs ayant pris part au scrutin.
Le référendum local
1. La législation fédérale
Le référendum local est prévu à la fois par la loi sur les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie (art. 22) et par la loi sur les garanties fondamentales des droits électoraux et des droits à participer au référendum des citoyens de la Fédération de Russie du 19 septembre 1997.
L’article 22 de la loi sur les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie fixe les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie d’organisation de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie relatifs au référendum local (§ 1 à 5) et prévoit que le mode de fixation de la date et de déroulement du référendum, d’adoption et de modification de la décision prise au référendum local est établi par le statut de la collectivité locale conformément aux lois des sujets de la Fédération (§6). Mais l’article 61 § 4 de la loi sur les garanties fondamentales des droits électoraux et des droits à participer au référendum des citoyens de la Fédération de Russie du 19 septembre 1997 précise que la décision prise au référendum local peut être abrogée ou modifiée par voie d’adoption d’une autre décision au référendum local, au plus tôt deux ans après son adoption ou la reconnaissance de son invalidité dans l’ordre judiciaire.
2. La législation régionale
Les règles régionales relatives au référendum local sont fixées par la loi du 4 novembre 1995 sur le référendum local dans le Territoire du Littoral :
Art. 33 al. 2. Le référendum est considéré non valide si moins de 50 % des citoyens ayant le droit de participer au référendum ont pris part au scrutin.
Les décisions sur les questions posées au référendum sont considérées comme adoptées si ont voté en leur faveur plus de 50% des participants aux élections.
La fixation de la date des élections
L’article 66 § 7 de la loi fédérale sur la garantie fondamentale des lois des droits électoraux et des droits à la participation au référendum des citoyens de la fédération de Russie du 19 septembre 1997 donne la possibilité de proroger ou de réduire le mandat des organes de l’autonomie locale et des organes du pouvoir d’Etat des sujets de la fédération de Russie pour faire coïncider la date de l’élection avec des élections régionales ou fédérales:
1) la durée du report ne peut être supérieure à 9 mois;
2) la décision de modifier la durée du mandat de l’organe du pouvoir d’Etat du sujet de la Fédération est prise par une loi du sujet de la Fédération et la décision de modifier la durée du mandat de l’organe de l’autonomie locale par acte juridique normatif de la collectivité municipale;
3) la Commission Electorale Centrale est tenue informée;
4) le financement des élections est assuré sur le compte des budgets correspondants;
5) ce droit est accordé jusqu’au 1er mai 2001.
4.2.1.2 L’élection de la Douma de la ville en 1999
L’élection de la Douma de la ville de Vladivostok, repoussée à plusieurs reprises, est finalement organisée le 17 janvier dans les 22 circonscriptions électorales. Dans 6 circonscriptions, les élections seront considérées comme n’ayant pas eu lieu en raison du nombre insuffisant des électeurs. Dans deux circonscriptions, elles sont déclarées nulles. 14 députés sont proclamés élus par les commissions électorales, mais à la suite des recours engagés dans 9 circonscriptions, 6 députés seront invalidés. Seuls donc 8 députés sont élus, ce qui est un nombre insuffisant pour que la Douma puisse se réunir. Un second tour est prévu le 16 mai.
Les résultats des élections ont été examinés par la Commission Electorale Centrale, qui s’est prononcée par un arrêt du 24 février 1999 « Sur les résultats des élections des députés de l ’organe représentatif de l’autonomie locale - douma de la ville de Vladivostok du Territoire du Littoral qui ont lieu le 17 janvier 1999 ».
La Commission électorale centrale « remarque, qu’au cours des élections qui ont eu lieu dans des conditions difficiles, liées au caractère incomplet de la base législative et à l’absence des relations indispensables entre les organes du pouvoir d’Etat du Territoire du Littoral et les organes de l’autonomie locale de la ville de Vladivostok, la commission électorale du Territoire du Littoral n’a pas pu de façon adéquate coordonner l’activité des organes du pouvoir d’Etat, de la ville de Vladivostok et des services du maintien de l’ordre, des commissions électorales pour créer sur les plans juridique et de l’organisation les conditions permettant de réaliser les droits électoraux des citoyens. La commission électorale territoriale de Vladivostok, les commissions électorales de circonscription et de bureaux de vote, lors de la préparation et du déroulement des élections des députés de l’organe représentatif de l’autonomie locale - la douma de la ville de Vladivostok, n’ont pas assuré de manière complète la réalisation des droits des citoyens d’élire et d’être élus, ce qui a conduit à de nombreuses violations de la législation électorale et a servi de fondement pour reconnaître les élections non valides dans des circonscriptions électorales particulières, et faire l’objet de recours judiciaires ».
La Commission Electorale Centrale a adressé à cette occasion des directives à la Commission électorale de Vladivostok. Elle lui demande pour le second tour du 16 mai d’attacher une attention particulière aux questions suivantes :
- établissement et vérification des informations sur les électeurs enregistrés, y compris sur les électeurs qui le jour de l’élection seront à bord des navires en mer, en prévoyant la responsabilité personnelle des autorités des organes de l’autonomie locale pour la transmission aux commissions électorales d’informations non fiables sur les électeurs;
- explication de l’organisation du travail des commissions électorales dans les bureaux de vote formés sur les bateaux en mer le jour de l’élection;
- organisation d’un contrôle strict pour la préparation, la livraison et la conservation des bulletins de vote, des listes d’électeurs et de toute autre documentation électorale;
- assurer la publicité lors du dépouillement des votes des électeurs dans les bureaux et la transmission des résultats des élections dans les commissions électorales de circonscription et territoriale;
- assurer le bien-fondé des décisions de la commission électorale territoriale sur des questions telles que l’enregistrement des candidats et l’utilisation par eux des moyens des fonds électoraux, le déroulement de la campagne électorale, la détermination des résultats des élections ainsi que l’information opérationnelle des électeurs sur les décisions prises.
Elle demande à l’Administration de la ville de Vladivostok en liaison avec la Commission électorale territoriale de Vladivostok de prendre les mesures nécessaires pour former les commissions électorales de circonscriptions et de bureau de vote selon la procédure et les délais fixés par la loi, et de régler la question de leur renforcement par des spécialistes dans le domaine du droit.
Elle propose à la Douma du Territoire du Littoral d’apporter en priorité à la loi du Territoire du Littoral « Sur l’autonomie locale dans le territoire du Littoral » des modifications et compléments sur les questions d’organisation de l’activité de l’organe représentatif de l’autonomie locale. Elle demande à la Prokuratura générale de synthétiser la pratique d'examen des recours des citoyens devant les Tribunaux relatifs à la violation de la législation en vigueur lors de l’organisation des élections dans les organes de l’autonomie locale de la ville de Vladivostok. (Vestnik Tsentralnoj Izbiratelnoj Kommissii Rossiskoj Federatsii, 1999, n° 2 (68), p. 8-10).
Lors de la Conférence de toute la Russie des Présidents des commissions électorales des sujets de la Fédération, le Président de la Commission électorale du Territoire du Littoral, S. Kniaziev, intervient sur l’obligation d’organiser les élections. Il critique à la fois le report des élections et les élections anticipées. Il mentionne également les problèmes posés par l’influence des changements de la composition des commissions électorales pour les élections, mais surtout, il n’hésite pas à poser la question du bien-fondé des barrières de 25% et 50 % (Vestnik Tsentralnoj Izbiratelnoj Kommissii Rossiskoj Federatsii, 1998, n° 6 (72), p. 26-27). Cette position de M. Kniazev a été confirmée dans un entretien qui a eu lieu le 23 septembre 1999.
4.2.1.3 Les scrutins du 19 décembre 1999
Par un arrêté du 8 octobre 1999 le maire de Vladivostok par intérim Iou. Kopylov a fixé l’élection du maire au 19 décembre 1999. Il invoque le but de réaliser des économies budgétaires pour tenir le référendum et les élections
En effet 3 scrutins sont déjà fixés au 19 décembre:
- l’élection des députés à la Douma d’Etat de l’Assemblée fédérale de la fédération de Russie;
- l’élection du gouverneur du Territoire du Littoral;
- l’élection des députés à la Douma de la ville ( 14 sièges sur 22 restent à pourvoir).
La procédure pour organiser un quatrième scrutin, le référendum sur l’adoption des statuts de la ville a également été engagée: l’arrêté sur réfère à un arrêté de l’administration de la ville de Vladivostok et à la décision N° 62 du 27.09.99 de la commission électorale du Territoire du Littoral relatifs au groupe d’initiative pour la tenue du référendum pour l’adoption des Statuts de la collectivité municipale de la ville de Vladivostok.
De l'avis du rapporteur, la solution du référendum présente un double inconvénient: elle fige les statuts qui ne peuvent pus être désormais modifiés que par référendum. Elle peut amener une compétition entre plusieurs projets. Mais elle est la seule solution qui puisse fournir une base juridique à l’élection du maire le même jour. Ses compétences ne peuvent être définies que par les statuts de la collectivité municipale.
En ce qui concerne les élections du chef de l'administration de la ville (maire) de Vladivostok, prévues également pour le 19 décembre, le rapporteur est d'avis que la base juridique pour la convocation de telles élections n'est pas claire. Le rapporteur rappelle à cette occasion que la Cour suprême a déjà eu à se prononcer sur le bien-fondé en droit de convoquer les élections du maire de Vladivostok dans la mesure où la ville ne dispose pas pour le moment des statuts qui prévoient la fonction du maire. Ainsi, le 14 septembre dernier, la Chambre des affaires civiles de la Cour suprême de la FR par une ordonnance de cassation N°56 G99-15 a notamment statué que la fonction du chef de l'administration locale peut être prévue seulement par les statuts de la municipalité et, par conséquent, n'a pas donné satisfaction aux demandeurs pour fixer une date des élections du maire de la ville.
Conclusions :
En conclusion, le rapporteur, compte tenu de l'analyse des textes juridiques en vigueur et des décisions de la Cour suprême russe ainsi que des entretiens avec les responsables de tous les niveaux, souhaiterait avancer les recommandations suivantes relatives au dénouement des difficultés liées à la mise en place des institutions de l'autonomie locale à Vladivostok :
1) Pour sortir de la situation d'impasse politique dans laquelle se trouve la ville de Vladivostok dépourvue d'organes d'autonomie locale élus (aussi bien exécutifs que représentatifs), le rapporteur préconise l'organisation des élections de la douma de la ville (conseil municipal) dans les circonscriptions ou de telles élections n'ont pas encore eu lieu. Ces élections pourraient avoir lieu, comme prévu, le 19 décembre 1999 simultanément avec les élections de la Douma d'Etat et du gouverneur du Territoire du Littoral. L'organisation des élections simultanées avec les élections législatives et de l'exécutif du Territoire, de l'avis du rapporteur, permettront de résoudre le problème de l'établissement des listes des électeurs qui a fait l'objet de nombreux litiges après les élections du 17.01.1999.
2) Le conseil municipal formé à l'issue du scrutin serait en mesure d'adopter les statuts de la ville de Vladivostok, document fondamental pour le fonctionnement de la municipalité. Lesdits statuts devraient, en principe, définir avec clarté le rôle et la place du chef de l'exécutif dans la vie municipale ainsi son mode d'élection (suffrage universel ou au sein du collège des conseillers municipaux). Les statuts devraient également définir la répartition des compétences entre le chef de l'exécutif et l'organe représentatif.
3) De l'avis du rapporteur, l'organisation des élections simultanées du chef de la municipalité et de l'organe représentatif où l'hypothèse de combiner lesdites élections simultanées avec l'adoption d'un projet des statuts de la ville par un référendum local serait difficile à mettre en œuvre pour les raisons suivantes :
- les élections simultanées du chef de l'exécutif (maire) et du conseil municipal dans les circonstances actuelles risquent d'attiser les conflits politiques au cas où la majorité du conseil élu serait opposé au maire élu au suffrage universel, d'autant plus que tant que les statuts de la ville ne sont pas adoptés, les compétences des uns et des autres ne sont pas définies avec précision;
l'adoption des statuts par référendum, de l'avis du rapporteur, ne serait pas une meilleure solution du fait de l'existence de la disposition de la législation fédérale (l'article 61 §4 de la loi sur les garanties fondamentales des droits électoraux et des droits à participer au référendum des citoyens de la Fédération de Russie du 19.09.97.) qui précise que la décision prise au référendum local peut être abrogée ou modifiée par voie d'adoption d'une autre décision au référendum, au plus tôt deux ans après son adoption ou la reconnaissance de son invalidité dans l'ordre judiciaire.
En effet, les statuts de la ville, acte fondamental pour la vie d'une collectivité locale, est un document juridique complexe qui appelle une décision réfléchie de la part de toutes les forces politiques qui seront représentées, en l'occurrence, au sein du conseil municipal, tandis que les questions posées aux référendums requièrent des réponses de principe brèves. Le rapporteur considère que dans le contexte politique actuel dans la ville de Vladivostok, caractérisé par une polarisation politique forte, il serait justifié d'adopter les statuts de la ville par le conseil municipal élu.
4) Le rapporteur appelle le CPLRE à envoyer ses observateurs aux élections de l'organe représentatif de la ville de Vladivostok qui se tiendraient le 19.12.1999;
5) Il en est de même en ce qui concerne les observateurs domestiques qui pourraient être mobilisés par le Congrès des municipalités de la Fédération de Russie et par l'association des municipalités du Territoire du Littoral et de l'Extrême Orient;
6) Le rapporteur appelle la Commission Centrale Electorale de la Fédération de Russie et la Commission électorale du Territoire du Littoral de garantir, dans le cadre des compétences qui sont attribuées par la législation fédérale et régionale à ces institutions, le caractère libre et équitable des élections du conseil municipal de Vladivostok. Les deux commissions devraient, en particulier, s'efforcer de garantir la constitution régulière des commissions électorales des circonscriptions et des arrondissements.
7) La commission électorale de la ville de Vladivostok devrait garantir avec toute la rigueur requise le caractère régulier de l'établissement des listes électorales afin d'éviter leur révision ou rectification ultérieur par décision judiciaire, ce qui pourrait entraîner des difficultés quant à la validation des résultats des élections.
8) Le rapporteur rappelle également qu'en vertu de l'article 14 §5 de la loi sur les élections des organes représentatifs de l'autonomie locale dans le Territoire du Littoral, si l'organe représentatif de l'autonomie locale n'a pas formé dans les délais requis les commissions électorales des circonscriptions, il revient à la commission électorale de la ville de procéder à la formation de telles commissions.
9) Le rapporteur propose de transmettre ce rapport, pour information, à la Commission pour le respect des engagements et des obligations des Etats membres de l'Assemblée Parlementaire, au Comité des Ministres, aux autorités fédérales de la Fédération de Russie, aux autorités du Territoire du Littoral, aux autorités locales de Vladivostok et au Congrès des municipalités de la Fédération de Russie.
ANNEXE
Programme de visite de la délégation du CPLRE
Moscou - Vladivostok
(20-24 septembre 1999)