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Rapporteur : M. Riccardo VENTURINI (Saint-Marin)

Document approuvé par le Bureau le 2 février 1999

I. INTRODUCTION

Le 21 octobre 1998 la Principauté de Monaco a présenté sa demande d'adhésion au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe.

Par conséquent, ce dernier a ouvert la procédure d'adhésion et a saisi l'Assemblée parlementaire en vue d’un avis officiel concernant cette demande.

Compte tenu de ce qui précède, conformément à ses objectifs statutaires et sur la base de sa Résolution 31 (1996), le Congrès a préparé le présent rapport sur la situation de la démocratie locale à Monaco en vue de sa transmission au Comité des Ministres et à l’Assemblée parlementaire pour information.

Afin d’élaborer ce texte, les 17 et 18 décembre 1998 le rapporteur, accompagné par le professeur Jean-Marie WOEHRLING, expert (France) et un membre du Secrétariat, s'est rendu à Monaco en visite officielle.

Le programme de cette visite (Annexe 1) a été préparé en coopération avec la Direction des Relations Extérieures du Ministère d’Etat de la Principauté. Conformément à ce programme, la Délégation du Congrès a pu rencontrer le Ministre d'Etat, le Conseiller du Gouvernement responsable des Affaires Intérieures, le Maire de la municipalité de Monaco et son Conseil communal.

La Délégation du Congrès a été très bien accueillie par l'ensemble de ces autorités.

II. CONTEXTE INSTITUTIONNEL, JURIDIQUE, SOCIAL ET POLITIQUE

La Principauté de Monaco est une monarchie héréditaire et constitutionnelle placée sous la haute autorité du Prince Rainier III. Sa Constitution a été adoptée en 1962. Les pouvoirs du Prince s’exercent donc dans le cadre de la règle constitutionnelle.

Conformément à la Constitution, le pouvoir exécutif relève de l’autorité du Prince. Ce pouvoir est exercé par un Ministre d’Etat assisté par un Conseil de Gouvernement. Ces organes sont responsables envers le Prince qui a le pouvoir de les nommer et de mettre fin à leur mission.
Le Ministre d’Etat est un haut fonctionnaire français détaché, choisi par le Prince sur une liste de noms qui lui est proposé par le gouvernement français. Le Ministre d’Etat a sous son autorité trois Conseillers de Gouvernement placés chacun à la tête d’un Département ministériel, à savoir : le Département des Travaux Publics et des Affaires Sociales, le Département de l’intérieur et le Département des Finances.

Le pouvoir législatif et budgétaire est exercé par le Conseil national élu au suffrage universel qui vote les lois et le budget national (environ 3 milliards de francs français). Le Conseil National ne possède pas toutes les prérogatives d’un parlement “classique”. En effet il n’a pas le pouvoir de renverser le gouvernement mais il peut refuser de voter le budget ou les projets de lois du gouvernement. Il n’a pas l’initiative des lois mais il peut adopter des propositions qui, avalisées par le gouvernement, deviennent des projets de loi
Le pouvoir judiciaire est exercé par des cours et des tribunaux indépendants.

La population de la Principauté est actuellement estimée à environ 31 000 habitants dont un peu moins de 7 000 Monégasques et un peu plus de 24 000 résidents étrangers dont 12 000 français et 5 000 italiens. A ce sujet, il faut noter qu'uniquement les résidents possédant la nationalité monégasque depuis cinq ans au moins ont le droit de vote aux élections.
La population active dépasse le nombre d’habitants. Le nombre de salariés actifs pour 1997 s’élevait en effet à 31.250 personnes. Cela s’explique par le fait que la Principauté constitue un bassin d’emplois pour les régions avoisinantes.

Les autorités monégasques attribuent une grande valeur à l'adhésion de leur Etat au Conseil de l'Europe.

Suite à l'adhésion aux Nations Unies et à l'OSCE et dans l'impossibilité technique d'adhérer à l'Union Européenne, la Principauté de Monaco considère l’entrée au Conseil de l'Europe comme la première et véritable occasion de devenir finalement un membre de la famille européenne à part entière.

Par son ouverture européenne, les autorités monégasques souhaitent probablement diffuser une image de leur pays plus complète et adhérente à la réalité que celle présentée habituellement par les média.

En effet, au de là des clichés sur les fastes de la vie quotidienne à Monaco, les autorités publiques monégasques sont confrontées à des problèmes réels dont les plus graves sont l’aménagement d’un territoire extrêmement exigu, le nombre très important de travailleurs étrangers, et l’assistance aux personnes âgées.

Par l’adhésion de leur pays au Conseil de l’Europe, ces autorités espèrent ainsi de contribuer activement à la construction européenne en vertu de l'expérience et des traditions de leur très ancien Etat ainsi que par l’échange d’idées et la réalisation de programmes communs avec les pays membres de notre Organisation connaissant des problèmes similaires.

Malgré ses dimensions très réduites (195 hectares), dont une partie a déjà été gagnée sur la mer et la coïncidence entre le territoire de l’Etat et le territoire de la commune de Monaco, dans ce pays existe une grande tradition d’autonomie locale qui est particulièrement ancienne et fortement enracinée d’un point de vue social.

Les autorités communales élues sont très proches des citoyens qui les reconnaissent comme leurs interlocuteurs privilégiés en vue de résoudre leurs problèmes de tous les jours.

Il faut cependant noter que le droit à être démocratiquement représenté dans le cadre de la vie publique locale n'est reconnu qu'aux 7 000 citoyens possédant la nationalité monégasque alors que tous les autres résidents (environ 24 000) n'ont pas le droit de vote aux élections locales ni, d'ailleurs, aux élections nationales.

Les textes juridiques fondamentaux qui disciplinent l’autonomie locale sont la Constitution de 1962 et la Loi 959 de 1974 sur l’organisation communale (annexe II). Cette loi se réfère en particulier au domaine de la commune, à ses organes – le conseil communal, le maire et ses adjoints – à leur fonctionnement et attributions, au personnel et aux finances communales.
Ces textes sont complétés par une Ordonnance concernant les finances communales et un Statut des fonctionnaires de la commune.

III. CARACTERES GENERAUX DE LA DEMOCRATIE LOCALE

Monaco est un "micro-Etat" qui ne comporte qu'une seule commune. Les conditions de fonctionnement de la démocratie locale y sont déterminées par ce contexte particulier. Avant d'examiner la conformité de la démocratie locale monégasque avec les principes consacrés par la Charte européenne de l'autonomie locale, il y a lieu de préciser les caractéristiques de cette situation particulière.

D'une surface d'environ 2 kilomètres carrés comportant une population de l'ordre de 30.000 habitants, Monaco pourrait être une "Ville Etat", c'est-à-dire une entité fusionnant les fonctions étatiques et communales (comme certains Länder allemands, cantons suisses et sujets de la Fédération de Russie). Elle connaît cependant la distinction entre Etat et commune.

La commune a toutefois des conditions spécifiques de fonctionnement :

Compte tenu de l'existence d'une seule commune, le dialogue entre les instances communales et étatiques prend la forme d'un tête à tête : les rapports sont directs, étroits et exclusifs. Du fait que l'Etat n'a qu'un seul interlocuteur au plan communal, le contrôle administratif et le soutien financier peuvent se dérouler de manière non bureaucratique et par des réactions au cas par cas.

Il n'y a pas de distinction entre les électeurs au niveau local et ceux au niveau de l'Etat.

Cette situation suscite quelques perplexités et ce notamment en ce qui concerne l'élection des autorités locales, qui à Monaco présentent un caractère plus démocratique que les autorités centrales. Une solution à ce problème pourrait être de permettre aux trois quarts de la population résidente ne possédant pas la nationalité monégasque de participer aux élections locales.

Les destinataires de l'action des services de l'Etat et des services locaux sont les mêmes. Il n'y a donc pas de conflits d'intérêt ou de nécessité pour le niveau d'Etat d'arbitrer entre des territoires ou des populations distinctes.

Il peut exister, du moins de manière potentielle, une certaine concurrence ou un risque de double emploi. Mais, du moins au moment actuel, les rapports entre autorités locales et centrales sont très coopératifs dans un climat de symbiose et de finalités communes. Il faut espérer que dans le futur les bonnes relations humaines ne constituent plus la seule garantie en vue du respect de l'autonomie locale et que la loi établisse une fois pour toutes des garanties juridiques notamment en ce qui concerne le concept et la portée de l'autonomie locale.

En effet, le fait que les services de l'Etat soient en relation avec une seule commune contribue à augmenter leur attention pour celle-ci, ce qui est positif du point de vue de l'assistance fournie, mais peut devenir pesant du point de vue du contrôle de l'autonomie communale.

En raison de la petite taille de l'Etat, celui-ci se trouve aussi proche de la population que la commune. Les critères traditionnels de répartition entre le niveau "local" et le niveau "central" ne trouvent donc pas à s'appliquer de la même manière que dans un Etat étendu.

Dans les faits, l'administration locale monégasque comporte néanmoins des traits caractéristiques par rapport à l'administration d'Etat de Monaco.

L'organe délibérant, à savoir le Conseil communal, est composé de 15 membres élus pour 4 ans. Il est issu d'un processus électif limité aux citoyens monégasques et composé de citoyens qui exercent ces fonctions à titre honorifique (cumulativement avec leur activité professionnelle); les liens avec les usagers sont d'autant plus étroits que les compétences de la commune ont leur centre de gravité dans la prestation de divers services proches des citoyens.

Les attributions du Conseil communal sont fixées par la Loi sur l'organisation communale¹ qui prévoit aussi que le Conseil exprime des voeux sur d'autres matières d'intérêt communal exercées au niveau national. La loi énumère les cas dans lesquels le Conseil communal est obligatoirement consulté par le Ministre d'Etat, notamment en matière d'aménagement du territoire et des plans d'urbanisme.

Le Conseil communal élit parmi ses membres un Maire et des Adjoints qui constituent la Municipalité. Le Maire est responsable de l'exécution des décisions du Conseil communal. La loi susmentionnée énumère également d'autres compétences spécifiques. Le Maire est également agent des autorités centrales et dans ce cadre il doit notamment veiller à l'exécution des lois et des règlements et exercer certaines fonctions telles que la police municipale.

Les fonctions publiques d'Etat et locales sont séparées même si des passerelles existent. (La commune comporte environ 400 agents pour 1700 agents de l'Etat).

De nombreux services qui relèvent traditionnellement des compétences locales dans les Etats étendus sont restés, dans ce contexte, de la responsabilité des services d'Etat monégasques : urbanisme, services publics de l'eau et de l'élimination des déchets ménagers, etc... Le secteur de l'aide sociale et de la santé relèvent de structures spécialisées de l'Etat où la Municipalité est représentée. Dans ces domaines, la commune n'a qu'un rôle consultatif sur certaines décisions la concernant.

Monaco ne connaît pas d'impôts directs, ni au plan communal, ni au plan de l'Etat. Les ressources propres de la commune (essentiellement des redevances diverses) ne couvrent donc qu'une proportion très faible des dépenses communales (environ 25 %). Traduite en chiffres, cette proportion – compte tenu du fait que le budget de la ville de Monaco correspond à environ 12% du budget national (400 millions environ sur un budget national d'environ 3 milliards de francs) – s'élève à environ 100 millions de francs.

La plus grande partie des ressources correspond à une dotation de l'Etat (article 87 de la constitution). Dans cette dotation, une distinction est faite entre les ressources correspondant aux dépenses ordinaires dans le cadre de l'exercice antérieur, lesquelles sont reconduites quasi automatiquement, et celles correspondant à des dépenses nouvelles ou "extraordinaires" sur lesquelles s'exerce un contrôle d'opportunité.

IV. CONFORMITE AVEC LES ORIENTATIONS DE LA CHARTE EUROPEENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE

La création d'une structure communale monégasque est fondamentalement conforme aux principes de la démocratie locale tels qu'ils ont été consacrés par les organes du Conseil de l'Europe.

Toutefois, il faut observer que sur un nombre important de points, la situation de la démocratie locale à Monaco n'est pas conforme aux termes de la Charte européenne de l'autonomie locale.

L'on peut accepter que certaines "distorsions" sont liées au contexte spécifique de Monaco et sont appelées, de ce fait, à se maintenir.

D'autres ont un caractère plus ou moins formel et correspondent pour partie au fait que la loi monégasque sur l'organisation communale est vieille d'un quart de siècle et nécessite d'être réformée par rapport à l'évolution générale du droit des collectivités locales en Europe.
Les divergences substentielles par rapport à la Charte peuvent servir d'inspiration à un approfondissement de la démocratie locale monégasque dans le sens d'une réforme plus radicale.

Adéquation des textes juridiques monégasques

avec la partie I de la Charte

- article 2 : fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale

Le principe de l'autonomie locale n'est pas mentionné par la Constitution et n'est reconnu que partiellement par la loi sur l'organisation communale en tant que l'article 25 dispose que "le Conseil communal délibère sur les affaires de la commune".

Dans le cadre d'une révision de cette loi (voire de la Constitution), il pourrait être opportun pour les autorités monégasques de donner un caractère de droit positif au principe de l'autonomie locale.

- article 3 : concept de l'autonomie locale

. paragraphe 1 :

La commune de Monaco règle et gère dans le cadre de loi sous sa propre responsabilité une part non négligeable des affaires publiques. Toutefois, l'importance relative des responsabilités communales est reflété par un budget communal trop réduit, notamment en ce qui concerne les ressources propres.

Compte tenu du caractère plus démocratique et plus participatif de ce cadre communal par rapport au cadre d'Etat, un transfert supplémentaire de compétences mériterait d'être réalisé. Dans la cas particulier de Monaco, un tel transfert n'aurait pas pour objet la "décentralisation" puisque les services de l'Etat ne sont pas plus "centralisés" (géographiquement) que ceux de la commune. Mais cette dernière constitue néanmoins une structure plus proche des citoyens du fait du rôle joué par le conseil communal.

Ce transfert pourrait concerner des services pour lesquels l'on pourrait souhaiter une plus grande participation des citoyens (exemple : urbanisme, tri en matière de déchets urbains).

. paragraphe 2 :

Le conseil communal de Monaco répond à ces prescriptions :

- Article 4 : portée de l'autonomie locale

Ces dispositions ne soulèvent pour l'essentiel pas de difficultés à Monaco. On relèvera cependant que la loi sur l'organisation communale reste vague quant à la définition des compétences de la commune dans la mesure où elle évoque seulement les "affaires communales".

Le paragraphe 3 pose un problème d'interprétation à Monaco dès lors que les services de l'Etat ne sont pas géographiquement plus éloignés des citoyens que les services communaux. Mais on peut aussi comprendre cette disposition au sens de proximité "fonctionnelle". Dans ce cas, elle aurait aussi une signification pour Monaco.

- Article 5 : protection des limites territoriales des communes

Cette disposition n'a guère d'objet à Monaco du moins actuellement.

- Article 6 : adéquation des structures et moyens administratifs aux missions des collectivités locales

Cette disposition soulève la question de l'autonomie effective de la commune de Monaco dans l'organisation de ses services communaux dès lors que des services de l'Etat exercent une tutelle sur le tableau des emplois et le recrutement de nouveaux agents communaux (article 53 alinéa 2 ; loi organisation communale).

- Article 7 : conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local

La faculté reconnue au pouvoir exécutif par la loi sur l'organisation communale de révoquer le maire et les adjoints ainsi que de dissoudre le conseil communal (articles 24 et 36) ne paraît pas conforme au paragraphe 1 de cet article de la Charte. Sans doute, dans la pratique, n'y-a-t-il pas de révocation. Il serait cependant préférable, dans le cadre d'une réforme de cette loi, soit de supprimer cette faculté, soit de la subordonner à des conditions précises et à une procédure garantissant pleinement les droits de la défense.

- Article 8 : contrôle administratif des actes des collectivités locales

Cette disposition peut soulever une difficulté dans le mesure où elle ne permet en principe qu'un contrôle de légalité par l'administration d'Etat, (sauf en ce qui concerne les tâches d'Etat déléguées à la commune, ce qui ne semble pas exister à Monaco).

Or la loi sur l'organisation communale monégasque comporte des éléments de contrôle d'opportunité (article 28). Il serait nécessaire pour Monaco de réfléchir à un aménagement des dispositions législatives en cause, d'autant plus que dans la pratique le contrôle de tutelle ne soulève guère de difficultés et pourrait être allégé en la forme sans inconvénients significatifs.

- Article 9 : ressources financières des collectivités locales

Les dispositions relatives aux ressources financières ne sont que partiellement applicables à la situation monégasque : La dotation annuelle d'Etat représente la ressource principale de la commune, ce qui limite la liberté d'initiative de cette dernière dont les ressources propres ne sont pas suffisantes au sens du paragraphe 1 de l'article 9. Le paragraphe 3 de cet article ne correspond pas à la situation monégasque où la commune ne bénéficie pas d'impôts locaux dont elle peut fixer le taux. La partie de la dotation de l'Etat qui concerne les dépenses extraordinaires peut s'analyser comme une subvention spécifique au sens du paragraphe 7. Enfin, la commune n'a pas accès au marché des compétences comme prévu par le paragraphe 8.

La ratification de la Charte peut représenter pour Monaco l'occasion d'améliorer l'autonomie financière de la commune. Une solution pourrait par exemple consister à lui attribuer un pourcentage déterminé de la TVA dont elle pourrait fixer le taux. Dans ces conditions, la subvention d'équilibre sur laquelle l'Etat conserve son contrôle d'opportunité aurait un caractère nettement plus subsidiaire.

- Article 10 : droit d'association des collectivités locales

Le droit d'association de la commune de Monaco avec des communes étrangères est actuellement subordonné à une autorisation du gouvernement (article 25 dernier alinéa), ce qui n'est pas conforme aux paragraphes 2 et 3 de cet article. A cet égard, il est important que, dans le cadre de la loi, les autorités locales de Monaco puissent établir directement des relations avec les autorités territoriales des pays étrangers.

- Article 11 : protection légale de l'autonomie locale

Ces dispositions paraissent respectées bien qu'il soit très rare que la commune conteste une décision des services de l'Etat devant l'autorité juridictionnelle.

V. CONCLUSION

L'adhésion de Monaco au Conseil de l'Europe devrait s'accompagner d'un engagement de ratifier la Charte de l'autonomie locale dont la mise en oeuvre ne se heurte pas à des difficultés fondamentales mais pourrait donner lieu à une révision de la législation monégasque sur l'organisation communale.

Une telle révision devrait aborder les points suivants :

1) consacrer le principe de l'autonomie locale dans la loi, préciser la portée de cette notion dans le cadre monégasque, compléter son champ d'application par certains transferts de compétence, notamment en matière d'urbanisme et des structures administratives ;

2) réduire les contrôles administratifs sur les actes, les personnes, le budget et l'organisation des services administratifs communaux ; limiter ce contrôle à un contrôle de légalité en ce qui concerne les actes ; supprimer le contrôle sur les personnes sauf cas limités précisés par la loi dans le cadre des procédures juridictionnelles ;

3) renforcer la marge d'organisation interne de la commune afin qu'elle puisse définir elle-même ses propres structures administratives et recruter un personnel qualifié sur la base des principes du mérite et de la compétence ;

4) renforcer les ressources financières de la commune et notamment la part des ressources propres dont elle doit pouvoir disposer librement dans l'exercice de ses compétences. A cette fin, il faudrait prévoir qu'afin de financer ses dépenses d'investissement, la commune de Monaco puisse avoir accès au marché national des capitaux ;

Par ailleurs, il n'est pas admissible que les trois quarts des résidents soient exclus de la vie publique locale. La participation de ces résidents à la vie publique locale pourrait leur permettre une meilleure intégration et garantir un fondement plus démocratique au processus décisionnel au moins au niveau local. A cet égard, la Convention du Conseil de l'Europe sur la participation des étrangers à la vie publique locale devrait être ratifiée par l'Etat monégasque en vue de l'introduction de formes alternatives de participation de la population non possédant la nationalité monégasque à la vie démocratique du pays ;

En ce qui concerne les relations au-delà des frontières, il est important que l'Etat de Monaco ratifie également la Convention cadre sur la coopération transfrontalière des autorités ou collectivités locales (dite Convention de Madrid) afin que la commune de Monaco puisse disposer d'un cadre juridique de référence en vue de l'établissement de relations formelles avec les autorités territoriales des pays étrangers.