Strasbourg, le 29 novembre 1996

Rapport préliminaire sur l’état de la démocratie locale et régionale en Bulgarie

Approuvé par le Bureau du Congrès le 24 novembre 1996

Rapporteur : Llibert CUATRECASAS (Espagne)

HISTORIQUE

Le Bureau du CPLRE a décidé, en décembre 1996, d'envoyer une mission exploratoire en Bulgarie, afin de rétablir, d'une part, le contact entre le Congrès et les pouvoirs locaux de ce pays, et d'autre part, de recueillir des informations sur les progrès en matière d'autonomie locale et de régionalisation. Après quelques ajournements, cette mission a finalement eu lieu du 14 au 16 juillet 1996.

En effet, suite aux dernières élections locales qui se sont tenues en novembre 1995, plusieurs membres de la délégation nationale de Bulgarie auprès du Congrès, dont son ancien Président et maire de Sofia, M. Yantchoulev, n'avaient pas été réélus. Dans la pratique, la délégation a été presque dissoute. A ceci vient s'ajouter un certain retard de la part du gouvernement pour en désigner une nouvelle et, de ce fait, les liaisons entre le CPLRE et les municipalités bulgares avaient été coupées. Le CPLRE était aussi préoccupé par certaines informations selon lesquelles la minorité turque dans certaines zones du pays avait lancé des accusations d'irrégularités électorales pendant les élections locales. Il faut noter cependant que le CPLRE n'a jamais été saisi officiellement de ces plaintes.

Toutes ces raisons ont donc amené le Bureau à envoyer une mission d'exploration dans le pays pour dresser un bilan de la situation. Mis à part le rapporteur, ont pris part à cette mission M. Nicolas Levrat, Expert-consultant, et M. Grau Tanner, Secrétariat du CPLRE.

Dans ce document, le rapporteur souhaite présenter ses conclusions personnelles qui restent quand même provisoires en vue de la brièveté de la visite.

Personnes contactées

Grâce à l'efficacité de la Fondation pour la réforme des pouvoirs locaux, gérée par un ancien membre du CPLRE, Mme Ginka Kapitanova, on a pu établir un programme de visite très intense. La liste complète des rencontres figure en annexe, raison pour laquelle le rapporteur se borne ici à donner uniquement son avis d'ensemble. Pendant quelque trois jours à Sofia, la mission du CPLRE a pu rencontrer des élus locaux, des experts en la matière et des hauts fonctionnaires du gouvernement central. Il doit regretter qu'un triste accident, qui a coûté la vie de trois députés, ait entraîné l'annulation de sa réunion avec les membres du Comité de pouvoirs locaux du Parlement national.

Quant au ministre responsable des pouvoirs locaux, il a été empêché de nous recevoir en raison d'une charge de travail supplémentaire due à la préparation des prochaines élections présidentielles. Leur avis aurait été d'une importance capitale pour avoir une vue d'ensemble des enjeux présents dans le domaine de l'autonomie locale. Les conclusions de ce rapport restent donc réservées pour cette raison.

De plus, le rapporteur regrette que seulement un membre de la délégation bulgare auprès du CPLRE, M. Rossenov, ait participé à la réunion prévue à cet effet le mardi 16 juillet.

La réforme se poursuit dans un cadre délicat

La Bulgarie passe par une étape économique très difficile. La monnaie nationale, le lev, a subi une forte chute pendant le mois de mai, tendance qui s'est fortement accentuée pendant l'été. Quant au chômage, il atteint 16 % au niveau national, mais dans quelques zones où étaient concentrées les grandes industries nationales, il peut arriver à atteindre 80 % de la population active. Somme toute, il s'agit d'un cadre très difficile pour mener à bien une réforme politique importante.

D'autre part, l'attention politique se centre de plus en plus sur les prochaines élections présidentielles prévues pour le 27 octobre prochain, ce qui peut entraîner sans doute des retards dans l'élaboration de lois nouvelles qui toucheraient à la structure de l'Etat.

En dépit de la situation, pourtant, on enregistre des avances en ce qui concerne la législation de base en matière d'autonomie locale. En premier lieu, il faut signaler que la constitution bulgare contient des articles portant sur cette question. Une loi de base sur l'administration locale a été approuvée en 1991, c'est-à-dire, avant l'entrée de la Bulgarie au Conseil de l'Europe et elle a fait l'objet de quelques amendements très récemment. Pour ce qui est de ce cadre législatif fondamental, nos interlocuteurs ont considéré qu'il est correct du point de vue technique mais qu'il est mal appliqué, peut-être à cause des difficultés d'adaptation éprouvées par les élus et par les administrateurs locaux. Certainement, tout n'est pas fait. Il reste des lacunes à combler et l'on peut imaginer que les réformes continueront dans cette voie bien que leur aboutissement exige encore du temps.

Parmi les notes positives, aux dires de nos interlocuteurs, on remarque le fait que la Charte européenne de l'autonomie locale fasse partie du droit interne en Bulgarie et que ce pays pourrait ratifier bientôt la convention cadre sur la coopération transfrontalière.

Un phénomène nouveau et porteur d'espoir est le recours aux cours de justice pour résoudre des conflits juridictionnels entre pouvoir local et pouvoir central. Ainsi, l'initiative correspond surtout aux grandes villes comme Sofia, qui commencent à porter plainte contre le gouvernement lorsqu'il y a désaccord avec celui-ci. La ville de Sofia aurait déjà gagné l'un des six procès qu'elle a engagés contre le gouvernement.

Dans le cadre de la réforme législative, il faut noter également les nouvelles lois sur la propriété adoptées en juillet dernier. Ces lois auraient pour but de donner aux pouvoirs locaux, une marge de manoeuvre élargie à l'heure de gérer leur patrimoine, ce qui pourrait, à son tour, leur donner d'importantes sources de revenus. Lors de notre visite en juillet, on attendait toujours que le gouvernement central publie un règlement d'exécution de ces lois, document dont les pouvoirs locaux ont besoin également pour organiser leurs biens fonciers. En parallèle, un procès de redistribution des biens fonciers entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux a déjà été entamé. Bien entendu, la tâche n'est pas simple puisqu'il faut identifier à qui seront attribués les différents biens. Il va sans dire que les pouvoirs locaux insistent lourdement pour que cette procédure aboutisse dans les meilleurs délais. Le rapporteur voit là un signe très positif, d'autant plus que la gestion de certains biens fonciers permettrait aux municipalités d'agrandir leur influence sur la vie quotidienne des citoyens qui, à leur tour, pourraient ainsi accorder une plus grande importance à la politique locale.

Parmi les réformes apportées à la loi de 1991, il est prévu d'établir une association nationale de pouvoirs locaux, jusqu'à présent inexistante en Bulgarie. En effet, la vie associative au sein des municipalités n'est pas négligeable, mais les communes se regroupent suivant des critères politiques ou régionaux. Des travaux sont en cours pour fonder une association nationale bientôt. Les estimations les plus optimistes indiqueraient qu'elle pourrait déjà être opérationnelle en fin d'année. En tout cas, le gouvernement, dans un souci de représentativité, a exigé que deux tiers des municipalités bulgares en fassent partie pour que la constitution de l'association soit valable. Les municipalités ne semblent pas perdre leur temps puisqu'elles font un effort de recrutement et ont même commencé à travailler sur un projet de statut. Aux dires de nos interlocuteurs, ce projet prévoit qu'il revienne à chaque conseil municipal de décider, par vote majoritaire, de l'adhésion à cette association, ce qui donnerait le droit à la municipalité de se faire représenter au sein de l'Assemblée générale par deux délégués. Il faudrait peut-être signaler également que l'appartenance à cette organisation n'exclut pas le droit d'appartenir à d'autres associations.

Une réforme qui a connu moins de succès est l'introduction des mairies de district dans certaines grandes villes (Plovdiv, Varna et Sofia). Des élus remplacent les anciens fonctionnaires placés à la tête des arrondissements dans l'idée de rapprocher l'administration de la population. Pourtant, le rapporteur a pu entendre de nombreuses critiques à l'égard de ce système, notamment à cause du manque de précision dans la définition des tâches que le maire de district doit accomplir. Aux dires d'un maire de district qu'il a pu rencontrer, il s'agirait pour l'instant d'une coquille vide.

Sur un plan plus général, le rapporteur a constaté que la question des finances locales représente un problème sérieux, d'autant plus que les municipalités bulgares se voient attribuer un très large domaine compétentiel. En Bulgarie, comme ailleurs, les municipalités sont financées en partie par des ressources propres et en partie par des subventions étatiques. Le problème viendrait du fait que le système actuel, qui semble manquer de définition, pénalise les petites communes dans la mesure où elles dépendent très largement des subventions de l'Etat. Les responsables locaux rencontrés par la délégation du CPLRE ont souhaité vivement qu'une loi sur les finances publiques mette au clair des critères plus objectifs en ce qui concerne la distribution des revenus fiscaux entre les deux niveaux de l'administration. On nous a fait état de l'intention du gouvernement de présenter un projet au Parlement en automne, et il faudra donc attendre l'évolution de ce texte pour voir dans quelle mesure il peut contribuer à améliorer la difficile situation financière des collectivités bulgares. Comme le rapporteur l'a signalé plus haut, ceci est d'autant plus nécessaire que ces collectivités ont de lourdes responsabilités telle la gestion des bâtiments scolaires et des hôpitaux.

Perspectives pour la régionalisation

Les interlocuteurs de la délégation semblaient être d'accord qu'il serait souhaitable d'établir un niveau intermédiaire de l'administration dont au moins quelques instances seraient élues. A présent, le territoire de la Bulgarie est divisé en neuf régions. A la tête, on y trouve un gouverneur désigné par le Conseil des Ministres. La question serait donc de savoir si oui ou non on entend établir une vraie administration régionale avec un conseil élu par les citoyens et peut-être même un gouverneur élu par les citoyens. Le rapporteur a pu s'entretenir avec des experts du Centre National pour le Développement régional, organe consultatif du Conseil des Ministres. Pour l'instant, l'approche officielle est très prudente à cet égard et n'aurait pas dépassé le stade d'une étude préliminaire. Très probablement, un projet de régionalisation ne serait présenté aux décideurs politiques qu'en 1998. S'il devait y avoir des élections régionales, il est très improblable qu'elles aient lieu avant la fin du siècle. Le rapporteur tient à signaler ici que ses conclusions sont très provisoires puisque l'accueil politique assez faible, réservé à la délégation du CPLRE, ne lui a pas permis de constater quelle est la volonté réelle de l'exécutif bulgare dans ce domaine.

Suites à donner

La délégation a pu constater que les réformes se poursuivent, bien que lentement, et qu'il ne semble pas y avoir de sérieux conflits entre les instances locales et le gouvernement. Le rapporteur a souhaité ne pas aborder les accusations d'irrégularités électorales lancées par certaines personnes appartenant à la minorité turque du pays lors des dernières élections puisque aucune saisie officielle du CPLRE n'a eu lieu.

Dans ces circonstances, le rapporteur n'estime pas nécessaire pour l'instant d'élaborer un rapport politique du CPLRE sur l'état de la réforme. Il faudrait auparavant attendre, d'une part, la constitution de l'association nationale de pouvoirs locaux et, d'autre part, la mise en oeuvre des nouvelles lois sur les finances locales. Dans ces deux domaines, par contre, le Conseil de l'Europe pourrait prêter son assistance et son expérience à la réforme.

Le rapporteur est favorable à la tenue d'une conférence organisée par le Programme Lode en Bulgarie, ayant pour but de présenter plusieurs modèles d'associations nationales de pouvoirs locaux pour, ainsi, donner des références utiles aux élus locaux de ce pays. Il serait important que les participants à cette conférence portent une réflexion sur les futures relations entre l'association nationale qui doit encore voir le jour, et les différentes associations régionales qui existent depuis quelque temps. Ceci est d'autant plus important que le projet de statut de l'association nationale ne rend pas incompatible l'appartenance d'une municipalité à plusieurs associations.

En ce qui concerne les nouvelles lois sur les finances locales, on pourrait envisager l'élaboration d'une expertise en tenant compte, non seulement des différents modèles européens, mais surtout du grand nombre de responsabilités de gestion auxquelles doivent faire face les collectivités bulgares. Par conséquent, le rapporteur invite le Bureau à prendre une initiative dans ce domaine en montrant sa disponibilité auprès des autorités bulgares, et en réfléchissant à la composition d'une éventuelle délégation mixte (un expert et un membre du Congrès) qui pourrait se rendre sur place pour prêter son assistance à l'égard du projet de loi.

Le rapporteur se félicite de l'initiative prise par le groupe de travail sur la "Régionalisation en Europe centrale et orientale", de tenir une réunion en Bulgarie au printemps. Il souhaite inviter ce groupe à faire rapport au Bureau sur l'avancement des différents projets évoqués, le moment venu.

Une fois que l'association aura gagné une certaine expérience et que le nouveau cadre financier aura été mis en place, le Congrès pourrait se pencher à nouveau sur l'état de la démocratie locale en Bulgarie pour en tirer des conclusions plus définitives. Il serait prudent, entre-temps, de suivre de près l'évolution de la situation en gardant un contact étroit avec la délégation nationale bulgare, et d'être prêt à intervenir si la situation n'évoluait pas comme prévu.

ANNEXE

NOTES SUR LA LOI BULGARE

relative à l'autonomie locale et à l'administration locale (N° 77/1991) telle qu'amendée en 1995 par les SG (?) N° 24, 49 et 65
Nicolas Levrat, Université Libre de Bruxelles, Institut européen de l'Université de Genève

D'une manière générale, les modifications apportées à la loi 77/91 en 1995 n'affectent pas fondamentalement les enjeux liés à l'autonomie des collectivités territoriales en Bulgarie. L'article 7 notamment, qui définit les "régions" n'a pas été modifié et continue à considérer celles-ci comme des unités administratives dépourvues de gouvernement élu. Ainsi, les collectivités locales bulgares ne sont pas significativement renforcées par ces amendements. Ce pays montre une certaine tendance à une forme de déconcentration, mais qui ne saurait - probablement pas, même au niveau communal - s'apparenter à la décentralisation.

Par contre, en supprimant les dispositions relatives au redécoupage territorial des collectivités locales - notamment tout le chapitre 10 de la loi - le gouvernement bulgare indique que les collectivités locales ne sont ainsi plus considérées comme étant dans une phase transitoire, mais que leur situation est stabilisée.

Certains progrès dans la définition des compétences au sein des collectivités locales devraient conduire à une amélioration de l'efficacité des différents organes. Ainsi, l'article 21 clarifie les compétences du Conseil municipal, tant par rapport au Maire que par rapport à des Conseils de quartier. Soulignons à ce propos que l'adjonction d'un article 21a sur les compétences des Conseils de quartiers qui, sur le papier, semble constituer une amélioration, pose dans la pratique de nombreuses difficultés au sein de la ville de Sofia où les Conseils de quartiers sont en lutte ouverte avec le Conseil municipal. L'article 33 (2) (nouveau) vise à améliorer les relations entre le Maire et le Conseil. Enfin, toujours dans les aménagements des mécanismes démocratiques au sein des communes, soulignons les amendements à l'article 17 qui encouragent un recours accru à la démocratie directe (référendum).

Finalement, on peut constater que le gouvernement souhaite donner un rôle plus important aux collectivités locales dans le développement économique du pays, comme le laissent apparaître les amendements aux articles 17 paragraphe 2, et 20 paragraphe 1.

Outre ces commentaires généraux, on peut relever que l'article 22 renforce les sanctions pénales - mais pas de manière disproportionnée - sans toutefois préciser à l'encontre de qui (c'est peut-être un problème dû à la traduction). Quant à l'article 41 paragraphe 1 qui, parmi les causes d'inéligibilité pour le poste de Maire, place le fait d'avoir une position au sein d'un organe principal d'un parti politique, on avoue avoir quelques difficultés à en percevoir les finalités.