Strasbourg, 19 janvier 2000

Rapport sur le respect des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale par les sujets de la Fédération de Russie

Bureau du Congrès (Strasbourg, 14 janvier 2000)

Expert-consultant : Michel LESAGE

---------------------------

Introduction

Les violations de la législation fédérale sur l’autonomie locale par les sujets de la Fédération sont un sujet préoccupant pour l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale. Relativement nombreuses, elle ont été relevées par la Prokuratura (Ministère public), le ministère de la justice, le ministère pour les affaires de la Fédération et les nationalités, la Direction du Président pour les questions de l’autonomie locale. Sur la base de ces informations, par lettre en date du 23 décembre 1999, le secrétaire du Congrès des collectivités municipales a adressé au Président du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d’Europe une note de 9 pages sur les « Violations des droits de l’autonomie locale, établis par la Charte européenne de l’autonomie locale, la Constitution de la Fédération de Russie et la législation fédérale » en considérant extrêmement actuel de poursuivre de la part du Conseil de l’Europe le monitoring de l’exécution des recommandations, en accordant une attention particulière à la situation dans les sujets de la Fédération, et de soumettre à l’examen du Bureau du CPLRE la question de l’exécution par la Russie des obligations internationales pour l’exécution de la Charte européenne de l’autonomie locale.

Lors de sa réunion du 22-24 novembre le Bureau du Congrès a chargé l'expert consultant, M. Michel LESAGE de se rendre à Moscou afin d'établir les faits relatifs au respect des principes de la Charte par les sujets de la Fédération de Russie.

Le présent rapport est fondé sur les informations recueillies lors des entretiens qui ont lieu à Moscou les 22 et 23 décembre 1999 et notamment sur les documents obtenus lors de ces entretiens (voir Programme en annexe 1). Un rapport plus complet pourrait être présenté par l'expert ultérieurement à la lumière des conclusions du Bureau.

1. Le respect par la Fédération de Russie de la Charte européenne de l’autonomie locale

Le Rapport de la Direction du Président de la Fédération sur les questions de l’autonomie locale « sur les problèmes de la conformité des normes de la législation de la Fédération de Russie (législation fédérale et législation des sujets de la Fédération) aux exigences des traités internationaux de la Fédération de Russie dans le domaine de l’autonomie locale, ainsi que de la conformité des normes de la législation des sujets de la Fédération de Russie dans le domaine de l’autonomie locale aux normes de la législation fédérale » (20-12-99, 43 pages) montre bien pour chaque article de la Charte, que la loi fédérale sur les principes généraux d’organisation de l’autonomie locale » et les autres lois relatives à l’autonomie locale reflètent dans l’ensemble les dispositions de la Charte. Il constate en même temps plusieurs lacunes qu’il invite le législateur à combler (Cf. 3e partie du présent rapport). En revanche, la situation est tout à fait différente au niveau des sujets de la Fédération.

2. Le respect par les sujets de la Fédération de la Charte européenne de l’autonomie locale et de la législation fédérale sur l’autonomie locale

Le Rapport énumère, en donnant des exemples, les catégories de violations les plus fréquemment rencontrées:

1) établissement par des actes juridiques régionaux de limitations à l’autonomie locale sur des questions relevant exclusivement de la régulation au niveau fédéral;

2) limitation par les lois régionales des droits des citoyens à l’exercice de l’autonomie locale, garantis par la Constitution de la Russie et les lois fédérales;

3) attribution de compétences particulières de l’autonomie locale à la compétence des organes du pouvoir d’Etat des unités administratives territoriales des sujets de la Fédération de Russie;

4) transfert aux organes de l’autonomie locale de compétences particuliers de l’Etat sans transfert des moyens matériels et financiers nécessaires à leur exercice;

5) soustraction de territoires particuliers du champ d’action de la législation sur l’autonomie locale (en particulier établissement que l’autonomie locale s’exerce exclusivement dans les limites des bourgs.

En particulier, un exemple concret de difficultés dues à l’absence de règles permettant un financement adéquat des dépenses des collectivités municipales nous a été présenté lors de la rencontre avec M. Chipov par le représentant de la collectivité municipale de Rylsk dans l’oblast de Koursk¹.

3. Le respect de la Charte européenne de l’autonomie locale et de la législation fédérale sur l’autonomie locale par les collectivités municipales

Pendant la période 1997-premier semestre 1998, les procureurs ont fait opposition à plus de 300 statuts de collectivités municipales. Ils ont adressé plus de 500 représentations aux organes du pouvoir local et 60 plaintes aux tribunaux de différents niveaux. A la suite de l’intervention des procureurs, quelques centaines de statuts ont pu être corrigés alors qu’il étaient encore au stade d’élaboration.

Le rapport de la Direction du Président pour les questions de l’autonomie locale relève (p.31-32) que le nombre important de contradictions entre les normes de la législation fédérale et régionale sur l’autonomie locale a une influence négative sérieuse: les actes juridiques des collectivités municipales pris sur la base des dispositions concernées de la législation régionale figurent au nombre des normes juridiques contraires aux normes juridiques fédérales.

4. La politique fédérale de soutien à l’autonomie locale

Les autorités fédérales sont parfaitement conscientes de la nécessité de faire respecter la loi sur l’ensemble du territoire de la Russie.

Dans l’interview qu’il a donnée à Ekaterinbourg le 15 décembre 1999, le premier ministre Poutine a insisté à la fois sur l’importance de l’autonomie et sur la nécessité de soumettre « l ’égoïsme régional, municipal à l’intérêt public supérieur exprimé par la loi ².

Dans son article « la Russie à la frontière du millénaire », diffusé après qu’il soit devenu Président de la Fédération de Russie par intérim, V. Poutine écrit, à propos des problèmes constitutionnels: « de ce point de vue, la constitutionnalité des lois adoptées est un problème important. Il existe aujourd’hui en Russie plus d’un millier d’actes législatifs fédéraux et quelques milliers de lois des républiques, kraïs et oblasts, districts autonomes. Elle ne répondent pas toutes au critère de constitutionnalité. Si le ministère de la justice, la Prokuratura, le pouvoir judiciaire continuent à l’avenir de régler ce problème comme ils l’ont fait jusqu’à présent, la masse de lois douteuses ou tout simplement invalides du point de vue de la Constitution de la Russie peut devenir critique au sens juridique et politique. Derrière cette question est en jeu la sécurité constitutionnelle de l’Etat, la capacité même du Centre fédéral à agir et la gouvernabilité du pays, l’intégrité de la Russie ».

En même temps, les autorités fédérales ont défini un programme fédéral d’assistance à l’autonomie locale.

4.1 Le décret du Président de la Fédération de Russie du 15 octobre 1999 approuvant les « Dispositions fondamentales de la politique de l’Etat dans le domaine du développement de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie »

Ces dispositions fondamentales énumèrent 9 problèmes actuels de l’établissement de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie. 7 concernent la réglementation. D’abord le décret relève son caractère insuffisant :

- non concordance et caractère non systématique de la législation de la Fédération de Russie sur l’autonomie locale;

- caractère incomplet et inconséquent de la législation;

- inertie des organes du pouvoir d’Etat des sujets de la Fédération de Russie et des organes de l’autonomie locale, absence de régulation normative au niveau correspondant des questions liées à l’exercice de l’autonomie locale;

- absence de délimitation juridique précise des attributions entre les organes du pouvoir d’Etat (fédéraux et des sujets de la Fédération) et des organes de l’autonomie locale.

Ensuite, le caractère insuffisant des instruments de protection:

- inobservation de la législation de la Fédération de Russie sur l’autonomie locale;

- caractère incomplet des mécanismes de protection juridictionnelle de l’autonomie locale;

- absence du droit des organes de l’autonomie locale à la protection au moyen de la procédure juridictionnelle constitutionnelle des droits de l’autonomie locale et des droits constitutionnels des citoyens à l’exercice de l’autonomie locale.

Les deux autres problèmes concernent les moyens de l’autonomie locale :

- garanties insuffisantes de l’autonomie économique et financière des collectivités municipales propriétés municipales, budget;

- insuffisance de cadres municipaux qualifiés.

La 5e partie du décret énumère les mécanismes de réalisation de la politique de l’Etat dans le domine du développement de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie, mécanisme qui suppose l’adoption de lois ainsi que de mesures administratives et financières qui restent à préciser³.

4.2 L’arrêté du Gouvernement du 15 décembre 1999 « Sur le programme fédéral de soutien par l’Etat du développement des collectivités municipales et de création des conditions pour réaliser les compétences constitutionnelles de l’autonomie locale »

4.3 L’intervention du premier ministre Poutine lors de la session du gouvernement du 11 novembre 1999

Lors de la présentation du Programme à la séance du Gouvernement du 11 novembre 1999, le premier ministre Poutine a pris nettement position en faveur le d’autonomie locale:

« Il nous faut soutenir les collectivités municipales et il nous faut sortir de toutes les sortes de soupçons qui naissent à un niveau plus élevée de l’administration de l’Etat, au niveau de la direction des régions, des oblasts, qui lui aussi doit être autosuffisant, autonome. Mais dans les relations mutuelles de ces différents niveaux, il ne doit exister aucun conflit. Notre travail doit également être orienté vers cela ».

4.4 Le programme fédéral de soutien par l’Etat du développement des collectivités municipales et de création des conditions pour réaliser les compétences constitutionnelles de l’autonomie locale »

Ce programme comporte une liste d’objectifs dont la mise en œuvre est confiée au ministère pour les affaires de la Fédération et les nationalités. Le programme doit se dérouler de 2000 à 2014 en deux étapes. La première étape 2000-2002 doit fixer les bases législatives et réglementaires de la seconde phase. Ses objectifs pour 2000-2002 dans les domaines juridique, de l’organisation, de l’économie et des finances, des études et de la méthodologie, du personnel et dans le domaine politique et social sont précisés dans les 6 annexes du programme. Le financement prévu pour 2000-2002 est de 160 millions de roubles, dont 20 millions de roubles pour 2000.

5. Conclusions et recommandations

On ne peut qu’approuver les recommandations qui figurent dans le Rapport de la Direction du Président de la Fédération sur les questions de l’autonomie locale « sur les problèmes de la conformité des normes de la législation de la Fédération de Russie (législation fédérale et législation des sujets de la Fédération) aux exigences des traités internationaux de la Fédération de Russie dans le domaine de l’autonomie locale, ainsi que de la conformité des normes de la législation des sujets de la Fédération de Russie dans le domaine de l’autonomie locale aux normes de la législation fédérale »

5.1. Le perfectionnement de la législation fédérale :

Deux types de problèmes doivent en particulier être réglés en priorité : la réglementation de l’organisation et du financement de l’autonomie locale, le développement des instruments de protection de l’autonomie locale.

a) Réglementation et financement

Lors de la « table ronde » organisée le 21 décembre 1999 au Conseil de la Fédération « sur la première étape de la réforme constitutionnelle dans la Fédération de Russie », le projet de recommandation soumis aux participants prévoyait d’apporter des modifications à la loi « sur les principes généraux de l’organisation de l’autonomie locale » en vue « de préciser le volume des attributions des organes de l’autonomie locale, de renforcer le mécanisme de contrôle de l’Etat sur leur activité ».

On peut en effet penser que 4 ans et demi après l’adoption de la loi, il est extrêmement souhaitable d’en réviser certaines dispositions afin de corriger dans les sujets de la Fédération les difficultés rencontrées. Trois problèmes notamment méritent une attention particulière:

- le champ d’application de l’autonomie locale (art. 4 de la Charte): pour éviter la réduction du champ de l’autonomie locale par les sujets de la Fédération, ne vaudrait-il pas mieux prévoir dans la loi fédérale que l’autonomie locale s’applique dans les sujets de la Fédération à toutes les circonscriptions administratives?

- la répartition des compétences et le mode de financement des attributions des collectivités municipales (art. 4 et 9 de la Charte);

le contrôle par les organes de la régularité des activités des organes de l’autonomie locale (art. 8 de la Charte).

Les débats lors de la Table ronde du Conseil de la Fédération ont montré que, dans ce domaine, les idées étaient loin d’être claires parmi les plus hautes autorités de la Russie. Le Gouverneur de Nijny-Novgorod, président du Comité du Conseil de la Fédération pour les affaires de la Fédération, le Traité fédéral et la politique régionale propose de revenir à la loi adoptée par le Soviet Suprême de la RSFSR. Il reproche à la loi « sur les fondements de l’organisation de l’autonomie locale » d’avoir tout embrouillé: «Elle s’est éloignée du zemstvo. Elle a donné des fonctions du pouvoir d’Etat à l’autonomie locale, sans la soumettre au contrôle bien qu’elle appartienne aux organes des sujets de la Fédération ». De son côté, le Président du Conseil de la Fédération E. Stroev, à la suite des interventions à la Table ronde, a proposé de rectifier la formule du projet de recommandation: « renforcer le mécanisme du contrôle de l’Etat de leur activité »: « Le contrôle de l’Etat sur l’autonomie locale est un non sens. Nous avons écrit dans la Constitution « séparé ». Peut-être serait-il utile de proposer aux autorités compétences de la Fédération de Russie un séminaire commun pour préciser ces notions fondamentales de la Charte.

b) Développement des instruments de protection de l’autonomie locale

- attribution aux organes de l’autonomie locale du droit de saisir les tribunaux de droit commun et les tribunaux d’arbitrage des actes normatifs des organes du pouvoir d’Etat, en particulier des organes du pouvoir d’Etat des sujets de la Fédération de Russie violant (ou limitant) les droits de l’autonomie locale;

- attribution aux collectivités municipales du droit de saisir la Cour constitutionnel des violations des droits et libertés des citoyens résidant dans ces collectivités municipales;

fixation d’une procédure de règlement des litiges d’ordre budgétaire, notamment entre les organes de l’autonomie locale des collectivités municipales et les organes du pouvoir d’Etat des sujets de la Fédération.

5.2 Le recours aux instruments existant pour faire respecter la conformité des actes juridiques normatifs des sujets de la Fédération à la législation fédérale et à la Charte européenne de l’autonomie locale.

Ces instruments sont présentés dans le Rapport sur les problèmes de la conformité des normes de la législation de la Fédération de Russie (législation fédérale et législation des sujets de la Fédération) aux exigences des traités internationaux de la Fédération de Russie dans le domaine de l’autonomie locale, ainsi que de la conformité des normes de la législation des sujets de la Fédération de Russie dans le domaine de l’autonomie locale aux normes de la législation fédérale (20-12-99 ) 43 pages :

1) La modification des actes juridiques normatifs sur la base de l’initiative (p. 33)

2) Les recours juridictionnels p. (34)

3) La surveillance du Procureur p. (36)

4) L’intervention du Président de la Fédération de Russie (p. 38)

5) L’expertise d’Etat des actes juridiques normatifs (p. 38).

On ne peut donc qu’inviter les autorités compétentes à faire largement usage des compétences qui leur sont attribuées pour faire respecter le droit à l’autonomie locale.

Programme des rencontres à Moscou les 22 et 23 décembre 1999

² Evoquant les plans du gouvernement à l’égard de la « verticale du pouvoir », il a attiré l’attention sur le potentiel du système dans lequel chaque niveau de pouvoir a sa propre compétence, ses droits attributions et responsabilités propres, tant du point de vue de l’efficacité de l’administration, tant au plan de l’harmonisation des intérêts généraux de l’Etat et régionaux, de l’utilisation rationnelle des ressources propres. En même temps, il a mentionné les problèmes relatifs à l’introduction du nouveau système de pouvoir régional et local: « Il nous manque la capacité de respecter les lois et de les utiliser correctement. Les dirigeants locaux ne sont pas tous en état de subordonner l’intérêt égoïste à l’intérêt général de l’Etat. D’un autre côté, certains chefs supérieurs ne sont pas contre les pressions à l’égard des inférieurs, assurant la primauté de la région sur le compte des collectivités qui en font partie ». « Journal de l’Oblast », 15 décembre 1999.

³ Cf.; également le Rapport de la Direction du Président de la Fédération de Russie pour les questions de l’autonomie locale sur « les orientations fondamentales de la politique de l’Etat dans le domaine de l’autonomie locale dans la Fédération de Russie à la lumière de l’adoption du décret du Président de la Fédération de Russie du 15 octobre 1999 N° 1370 » (rapport préparé sur la base de l’intervention du Chef de la Direction du Président de la Fédération de Russie pour les questions de l’autonomie locale, secrétaire du Conseil pour l’autonomie locale dans la Fédération de Russie B.I.Mints lors de la réunion avec les dirigeants des organes du pouvoir d’Etat des sujets de la Fédération de Russie, chargés des questions de l’autonomie locale du 21 octobre 1999)