Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale aux Pays-Bas - CG (6) 4 Partie II
Rapporteurs: Moreno BUCCI (Italie) et Hans-Ulrich STOECKLING (Suisse)
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EXPOSE DES MOTIFS
1. Dans la série des rapports que le Congrès a l'habitude d'élaborer sur la situation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres, le Bureau du Congrès a décidé, le 27 avril 1998, à Genève, d'élaborer un rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale aux Pays-Bas. Ce rapport se situe donc dans le cadre de la Résolution 31 (1996) et notamment de son paragraphe 11.
2. Il répond également à l'invitation adressée par les Délégués des Ministres au Congrès lors de leur 650e réunion, de poursuivre les activités concernant la préparation de tels rapports.
3. Le 11 août 1998, les trois Présidents du Congrès ont confié l'élaboration du rapport à Moreno Bucci et Hans-Ulrich Stöckling. Cette désignation a été confirmée le 29 septembre 1998 par le Bureau.
4. L'élaboration du rapport s'est faite à l'invitation de la délégation des Pays-Bas. Une des raisons était les discussions qui ont lieu, depuis longtemps, sur la situation des Maires et des Commissaires de provinces aux Pays-Bas, situation qui a notamment fait l'objet d'une remarque spécifique dans la Résolution 60 (1998) du Congrès sur la vérification des procédures de nomination des délégations nationales et d'invités spéciaux auprès du Congrès ainsi que des pouvoirs des membres (voir notamment le paragraphe 17). Ce sujet a d'ailleurs fait l'objet d'un Avis de M. Engel, pour le Groupe de travail chargé du suivi de la Charte européenne de l'autonomie locale [CPL/GT/CEAL (4) 38 révisé].
5. Un autre point qui avait fait l'objet d'un recours dans le cadre des procédures de suivi de la Charte concernait les problèmes liés à la création de structures spécifiques, entre les municipalités et les provinces, afin de résoudre les problèmes liés à la gestion des grandes villes, en l'occurrence à Rotterdam. Il est à noter toutefois que, depuis lors, ce projet a été abandonné par le Gouvernement des Pays-Bas.
6. Les Rapporteurs tiennent à préciser que ce rapport s'insère dans le cadre d'un dialogue positif avec les autorités des Pays-Bas. En effet, dans ce pays de longue tradition démocratique, de nombreux interlocuteurs sont eux-mêmes persuadés que des réformes plus ou moins profondes doivent avoir lieu afin d'assurer, pour l'avenir, un meilleur fonctionnement des institutions et afin de les rapprocher des citoyens. Ceci est d'une part attesté par un projet de loi qui est actuellement en examen devant la 2e Chambre du Parlement néerlandais (projet de loi 25444) et d'autre part par la création d'une Commission Royale sur le dualisme et la démocratie locale, composée d'éminentes personnalités. Cette Commission a été crée en octobre 1998 et doit rendre son rapport, en principe pour fin décembre 1999.
7. Dans le cadre de leur mission, les Rapporteurs ont effectué deux visites aux Pays-Bas, une première visite les 8 et 9 octobre 1998, et une deuxième visite du 2 au 5 février 1999. Lors des deux visites, les Rapporteurs ont rencontré un grand nombre de responsables, tant de l'Association des Communes néerlandaises (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), de l'Association des Provinces néerlandaises (Interprovinciaal Overleg), la délégation néerlandaise et son Président, Alexander Tchernoff, le Ministre de l'Intérieur Peper et ses collaborateurs, de nombreux élus locaux et régionaux, ainsi que des Maires et Commissaires de la Reine qui étaient prêts à les rencontrer, des hauts-fonctionnaires des collectivités territoriales, une délégation importante de la Commission Royale avec le vice-Président Vonhoff, de nombreux professeurs et chercheurs. Il convient en particulier de remercier le Ministre Peper qui a pris la peine de répondre, par écrit et de façon détaillée, à une série de questions qui avaient été formulées par les Rapporteurs.
8. En outre, les Rapporteurs ont effectué une visite dans la province du Friesland et rencontré les responsables de la province ainsi que de la municipalité de Leeuwarden. Cette visite a été particulièrement intéressante en raison du statut spécifique de la langue frisonne dans cette province des Pays-Bas. Les Rapporteurs ont également rencontré un intérêt croissant auprès des médias aux Pays-Bas. Une interview a été accordée à la revue "Nederlandse Gemeente", un article a également été publié dans le grand quotidien "De Volkskrant". Enfin, les parlementaires ont également manifesté un intérêt pour les travaux des Rapporteurs, dans la mesure où deux d'entre eux ont posé une question écrite au Gouvernement, à la deuxième Chambre. Leurs interlocuteurs ont également fourni une large documentation aux Rapporteurs.
9. En annexe à ce rapport figurent la liste des interlocuteurs rencontrés (programmes des deux visites) ainsi qu'une liste non exhaustive des ouvrages et du matériel consulté par les Rapporteurs et l'expert consultant en vue de l'élaboration du présent rapport.
10. Enfin, les Rapporteurs remercient vivement le Professeur Philippe de Bruycker (Bruxelles), pour l'aide substantielle qu'il a apportée à leurs travaux.
11. Après l'adoption des projets de Recommandation et de Résolution, le 10 mai dernier, la délégation néerlandaise avait soumis une série de considérations et de propositions. Les Rapporteurs étaient d'accord pour mettre cette contribution en annexe au présent rapport.
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12. Basés sur ce rapport, les Rapporteurs proposent de continuer le dialogue avec les Pays-Bas, notamment en proposant à l'adoption du Congrès le projet de Recommandation qui contient une série de sujets sur lesquels une réforme pourrait avoir lieu aux Pays-Bas. Comme dans d'autres rapports, ils estiment que le regard d'un "candide" extérieur peut avoir son utilité pour la discussion sur les réformes en cours, précisément parce que son regard n'est pas conditionné par tout un vécu administratif, institutionnel, juridique et politique, comme cela est le cas pour ceux qui oeuvrent dans leur propre pays et selon ses traditions.
13. Le rapport aborde également la question importante de la représentation des Pays-Bas au sein du Congrès. L'avis des Rapporteurs sur cette question est clair. Ils éprouvent quelque incertitude en ce qui concerne la question de savoir jusqu'à quel point le système actuellement en vigueur aux Pays-Bas correspond à la lettre et à l'esprit de la Charte européenne de l'autonomie locale. C'est pour cette raison que le projet de Résolution qui est joint au présent Rapport demande au Groupe de travail chargé du suivi de la Charte européenne de l'autonomie locale de se pencher sur une étude approfondie de l'article 3, paragraphe 2, de la Charte, et de comparer également la situation des Maires élus par les conseils avec celle des Maires élus directement par les électeurs, sujet qui peut avoir une importance pour des réformes en cours, bien au-delà des Pays-Bas.
14. Le présent rapport est structuré en sept parties. Les questions les plus importantes sont abordées séparément :
- la désignation du bourgmestre (1) ;
- la gestion des grandes villes (2) ;
- la collectivité intermédiaire (3) ;
- le contrôle sur les actes des collectivités territoriales (4) ;
- les réserves formulées par les Pays-Bas lors de la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale (5) ;
- les finances locales (6) ;
- une dernière partie reprend diverses questions de moindre importance qu’il a paru utile de mentionner (7).
1. La nomination du bourgmestre
15. Les bourgmestres sont actuellement nommés par la Reine (en pratique le gouvernement dans son ensemble pour les communes de plus de 15.000 habitants et le Ministre de l’Intérieur pour les autres communes) en vertu de l’article 131 de la Constitution selon lequel "Le Commissaire du Roi et le bourgmestre sont nommés par décret royal". Suite à l'évolution de la démocratie locale aux Pays-Bas, la commune n’est pas complètement écartée du processus de désignation du bourgmestre. La procédure actuelle réglée par l’article 61 de la loi communale permet à une commission confidentielle constituée de conseillers communaux d’émettre un jugement sur les candidats sélectionnés par le Commissaire de la Reine. Celui-ci formule ensuite à l’attention du ministre une recommandation relative aux candidats au poste de bourgmestre. La même disposition ajoute que le bourgmestre peut à tout moment être démis par arrêté royal.
16. Pour bien comprendre la situation du bourgmestre aux Pays-Bas, il faut prendre en considération l’ensemble du système néerlandais au-delà du mode de nomination. La manière dont la fonction de bourgmestre est appréhendée aux Pays-Bas est à cet égard fondamentale. Elle est en effet considérée comme n’étant pas purement politique, mais également de nature administrative. Par ailleurs, les bourgmestres poursuivent une véritable carrière en passant successivement d’une commune à l’autre. Ils sont normalement étrangers à la commune. Leur appartenance politique est connue, mais pas déterminante pour l’octroi des postes, sauf pour ce qui concerne les grandes villes. Le maire est considéré comme un arbitre qui doit se situer au dessus de la mêlée politique et est perçu dans la commune comme le garant de l’intérêt général. Il exerce donc, en plus des attributions qui peuvent lui être confiées, une haute fonction de concertation. On ne peut pas minimiser son rôle (le bourgmestre est aussi Président de l'Assemblée de l'exécutif local). Le maire n'est donc pas le représentant du pouvoir central dans la commune alors que ce système de nomination est un héritage du pouvoir royal.
17. Le problème que pose incontestablement le mode de désignation des bourgmestres doit être examiné au regard de la pratique suivie : les recommandations formulées par le conseil communal quant au candidat à nommer sont dans la grande majorité des cas suivies par le ministre ; les bourgmestres sont tenus de répondre aux questions que les membres de l’assemblée peuvent leur poser ; il apparaît également qu’en cas de conflit avec l’assemblée, le bourgmestre est finalement obligé de se démettre, et cela malgré le fait que le conseil communal ne dispose pas du pouvoir formel de le révoquer.
18. Toutefois, des problèmes se posent distinctement quant à la compatibilité du système néerlandais au regard de la Charte européenne de l’autonomie locale d’une part et de la Charte du Congrès d’autre part.
- Selon la Charte européenne de l’autonomie locale, « les conseils ou assemblées peuvent disposer d’organes exécutifs responsables devant eux » (article 3, §2). La responsabilité ainsi envisagée nécessiterait quelques précisions que le rapport explicatif de la Charte ne fournit pas.
- Toutefois, le Rapport explicatif parle "d'organes exécutifs subordonnés". Ceci pourrait laisser supposer que, si l'on s'en tient au système appelé "moniste" aux Pays-Bas, l'organe exécutif devrait être élu par le conseil municipal lui-même. Il est vrai toutefois qu'un problème d’interprétation de la Charte se pose.
- Si l'actuel système de la nomination et, par conséquent, de la révocation du bourgmestre par le pouvoir exécutif paraît contraire à cette disposition, la pratique suivie amène à nuancer ce jugement et à considérer que, moyennant quelques réformes appropriées, le système néerlandais pourrait être considéré comme compatible avec la Charte.
- Selon sa Charte, en effet, le Congrès est composé de "représentants disposant d’un mandat électif au sein d’une collectivité locale ou régionale ou d’un mandat de responsable direct devant un organe local ou régional élu". Cette disposition a fait l’objet d’un rapport de M. Engel qui en précise l’interprétation [DocCPL/GT/CEAL (4) 38 rev]. Un bourgmestre désigné par la Reine et ne pouvant formellement être démis de ses fonctions que par celle-ci ne peut pas être considéré comme "directement responsable" devant le conseil communal. La même chose vaut pour les Commissaires de la Reine au niveau provincial.
19. La question de la désignation du bourgmestre fait actuellement aux Pays-Bas l’objet de discussions politiques. Le dernier accord de gouvernement précise à cet égard que la constitution sera revue afin de déconstitutionnaliser le mode de désignation du bourgmestre et de confier le règlement de cette question au législateur. Afin d’éclairer le Parlement, la Commission royale "dualisme et démocratie", créée le 30 septembre 1998 en vue de remettre pour le 1er janvier 2000 au gouvernement un rapport "sur les moyens de mettre en œuvre le dualisme de l’administration locale", est spécialement chargée d’indiquer "comment l’instauration éventuelle du système du bourgmestre élu interagit avec cette problématique et quelles sont ses conséquences juridiques et autres". L’accord de gouvernement précise que dans l’intervalle "la possibilité est donnée au citoyen d’exercer une plus grande influence sur la désignation du bourgmestre" et que "le ministre de l’Intérieur est dans ce sens chargé d’adapter le projet de loi modifiant l’article 61 de la loi communale en vue de permettre aux communes d’organiser une consultation populaire au sujet des candidats …"
20. Le projet de loi 25444 initialement déposé le 5 juillet 1997 a été amendé par le gouvernement le 8 février 1999. L’objectif est de modifier la procédure de désignation des bourgmestres ainsi que celle des Commissaires de la Reine au niveau provincial. Parmi les modifications qu’il est envisagé d’apporter à la procédure actuelle, trois méritent l’attention :
- la première qui est la principale concerne la possibilité qui serait désormais offerte au conseil communal de décider d’organiser une consultation populaire sur les candidats bourgmestres ;
- la deuxième concerne l’obligation faite au conseil communal de faire figurer dans sa recommandation au ministre au moins le nom de deux candidats et l’interdiction pour le ministre de s’écarter de cette recommandation, sauf en s’appuyant sur l’avis du Commissaire de la Reine ou d’autres motifs fondamentaux ;
- la troisième permet au conseil de recommander au ministre de démettre le bourgmestre avec lequel il est en litige ; le ministre ne peut s’écarter de cette proposition qu’en s’appuyant sur l’avis du Commissaire de la Reine qui est également appelé à intervenir dans la procédure, ou sur d’autres motifs fondamentaux.
21. La possibilité d’organiser un référendum consultatif n’est pas prévue dans le cadre de la procédure de désignation des Commissaires de la Reine.
22. Les amendements substantiels qu’il est envisagé d’apporter au système de nomination des bourgmestres et (sauf exception pour ce qui concerne la possibilité d’organiser un référendum) des Commissaires de la Reine donnent à penser que le système néerlandais pourrait être considéré comme compatible avec la Charte européenne de l'autonomie locale et la Charte du Congrès. C'est un pas en avant, même si le conseil communal est obligé de proposer deux noms au Ministre de l’Intérieur pour le poste de bourgmestre ; ainsi l’assemblée ne serait pas investie du pouvoir de désigner le bourgmestre.
23. Il faut noter que toute modification constitutionnelle aux Pays-Bas, nécessaire pour un changement plus large, nécessite du temps en raison de la procédure prévue. En effet, l'amendement constitutionnel doit être approuvé à deux reprises, et entre les deux, le Parlement doit être réélu. Un amendement constitutionnel doit donc être adopté de façon identique, lors de deux législatures successives.
24. La Charte européenne de l'autonomie locale prévoit que le bourgmestre soit l’émanation de la commune. L’existence au sein du parlement de lobbyistes chargés de participer à la gestion du système de nomination des bourgmestres pour le compte de leur parti politique se situe en dehors des règles démocratiques. Les nouvelles dispositions légales en projet assurent que le bourgmestre est véritablement responsable devant le conseil communal. L’utilisation de la technique référendaire au cours de la procédure de nomination du bourgmestre devrait vraisemblablement entraîner assez rapidement le changement de ce système.
25. Il est heureux que la Commission Royale "dualisme et démocratie" se préoccupe d’étudier de manière approfondie les conséquences que peuvent entraîner les différents projets de réforme. Dans le cas d’une élection directe par la population, la légitimité démocratique propre du bourgmestre exigerait que les relations entre les différents organes de la commune soient complètement repensés dans le sens d’un renforcement du "dualisme". Dans le cas où le bourgmestre serait désigné par le conseil communal en son sein ou éventuellement au-dehors, la loi communale basée en théorie sur le principe du monisme ne devrait pas nécessairement être revue.
26. On relèvera au passage que les dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale sont assez laconiques sur les différents modes d’organisation des organes des collectivités territoriales. Cette situation provient sans aucun doute du fait qu’il était impossible que la Charte prône, en raison de l’extrême diversité d’organisation des Etats membres du Conseil de l’Europe sur ce point et de la nécessité de trouver un consensus pour conclure un traité entre eux, un modèle moniste plutôt que dualiste ou un modèle parlementaire plutôt que présidentiel. Les différents modes d’organisation politique sont par ailleurs très peu analysés au niveau des collectivités territoriales par rapport aux innombrables études qui sont consacrées au pouvoir central. Cette question présente suffisamment d’intérêt pour que le groupe d’experts chargés du suivi de la Charte européenne de l'autonomie locale se charge de l’étudier dans une perspective comparative. Afin de contribuer au débat aux Pays-Bas, une conférence sur ce thème pourrait être organisée dans ce pays en collaboration avec la Commission Royale "dualisme et démocratie" dont l’un des groupes de travail constitués en son sein porte précisément sur les expériences étrangères.
27. L'Union des Municipalités néerlandaises a elle-même institué une commission consultative "renouvellement de la démocratie locale" (Beraadsgroep Vernieuwing van de Lokale Democratie) sous la présidence de Hans Ouwerkerk, Bourgmestre d'Almere. D'après les propos de son Président, la Commission pourrait imaginer un système dans lequel les maires pourraient être élus dans les grandes communes, sans l'être pour autant dans les plus petites (Nederlandse Gemeente no. 10, mars 1999.
2. La gestion des grandes villes
28. Comme beaucoup d’Etats, les Pays-Bas connaissent des difficultés pour gérer les grandes villes. Les données de ce problème qui paraît éternel et difficilement soluble sont bien connues : une commune centrale située au sein d’une grande agglomération remplit des fonctions qu’elle a, pour des raisons diverses, de plus en plus de mal à financer ; les communes périphériques s’opposent à son extension et défendent jalousement leur autonomie tout en tirant profit des richesses que la commune centre produit ; d’éventuelles structures de coopération intercommunale parviennent à se mettre en place avec plus ou moins de facilités/difficultés, mais répondent mal aux exigences de transparence et de participation des citoyens ; la commune centrale concentre des richesses dont elle ne recueille qu’une trop petite partie au regard des importantes charges qu’elle supporte, mais les réformes structurelles nécessaires restent politiquement hors de portée.
29. Aussi les Pays-Bas connaissent-ils ce scénario depuis de nombreuses années. La solution visant à constituer des "villes-provinces" a malheureusement échoué. L’idée était d’englober la commune centre et les communes périphériques dans une ville-province cumulant les compétences communales provinciales et, dans le même temps, de diviser la commune-centre en plusieurs communes plus petites afin d’éviter qu’elle ne domine la nouvelle province. Une loi-cadre adoptée en 1994 envisageait la création de 7 villes-provinces à Amsterdam, Rotterdam, La Haye, Utrecht, Arnhem-Nijmegen, Enschede-Hengelo et Eindhoven. Dans l’attente de la création des nouvelles provinces, les communes concernées étaient obligées de coopérer dans certains domaines. Rotterdam qui constitue la ville la plus importante a été choisie comme ville-pilote pour expérimenter les réformes envisagées. Deux referenda organisés en 1995 à Rotterdam et Amsterdam à ce sujet ont fait capoter ces projets : près de 90% de la population des communes concernées se sont déclaré opposés à ces réformes ! Il faut constater toutefois que pour ces référendums, seule la population des grandes villes concernées a été consultée et que cette population pouvait en effet craindre que la ville centrale en tant que telle soit démantelée par a création de plusieurs communes plus réduites, créant ainsi une situation comme elle existe, par exemple, à Bruxelles. En outre, ce projet n'offre pas nécessairement de réponse convaincante à la situation des communes plus périphériques ou rurales, qui se trouveraient alors reléguées dans des provinces réduites en dimension et ayant une moindre capacité d'action.
30. On est bien forcé d’admettre que les problèmes de gestion posés par les grandes villes sont difficiles à résoudre sur le plan politique. La Charte ne contient à cet égard aucune disposition et ces questions restent sans réponse adéquate dans de nombreux pays. Aucun modèle ne peut être préconisé. L’imagination et les efforts de réforme doivent donc être encouragés. Dès le moment où la fusion des communes formant les agglomérations urbaines n’est aujourd’hui à juste titre plus considérée comme une solution acceptable, la mise en place de véritables structures supra-communales paraît constituer une meilleure solution que la coopération intercommunale, notamment parce que ces structures peuvent être dotées d’organes démocratiques. Une telle solution qui constitue en fait une coopération intercommunale forcée au travers de nouvelles structures, suppose que les résistances politiques des communes concernées face à un tel changement puissent être vaincues.
3. Le niveau de la collectivité intermédiaire
31. Le système néerlandais de collectivités territoriales est resté extrêmement classique. Il correspond toujours au modèle à trois étages composé du pouvoir central, des collectivités intermédiaires de niveau provincial et des communes à la base. Les Pays-Bas ont connu pendant de très nombreuses années un débat sur la régionalisation. Celle-ci y était cependant entendue dans un sens différent qu’on lui prête en général : alors qu’il s’est le plus souvent agi en Europe de créer avec les régions un niveau de collectivités territoriales supérieur au niveau intermédiaire, aux Pays-Bas, il s’agissait plutôt de créer un niveau inférieur aux provinces (on parle ainsi de régions de coopération intercommunale) ou d'augmenter le nombre de provinces (un projet de loi déposé en 1977 envisageait de passer à 24 provinces).
32. Cette idée semble aujourd’hui abandonnée. L’existence de grandes communes suffisamment puissantes et le mouvement lent mais continu de fusions de certaines d’entre elles (de 741 communes en 1985 à 538 en 1999) ainsi que le développement, malgré certains de ses inconvénients, de la coopération intercommunale n’y sont sans doute pas étrangers. L’évolution du territoire européen où la tendance est plutôt à la création de régions grandes et fortes permettent également de considérer que la régionalisation est dépassée si elle est entendue dans ce sens. Les résistances légitimes à la création d’un quatrième niveau de collectivités territoriales dans un pays aux dimensions restreintes donnent plutôt à penser que les efforts devraient porter sur le renforcement de l’échelon provincial.
33. Une tentative en ce sens a vu le jour au sein de la province de Frise à partir de 1994. L'idée générale à la base de ce projet de réforme expérimentale était de renforcer les prérogatives de coordination de la province tout en accordant aux communes une plus grande liberté d'action dans ce nouveau cadre. Le projet a cependant été rejeté en 1998 en raison de l'opposition d'un grand nombre de municipalités à la création d'une nouvelle agence pour l'environnement, les communes craignant que cette dernière empiète sur leurs compétences et qu'elle manque de légitimité démocratique.
34. Une modernisation des provinces devrait à tout le moins porter le mode de nomination du Commissaire de la Reine simultanément à celui des bourgmestres ou, à défaut, une diminution de son rôle au profit des organes exécutifs propres à la province, ainsi que sur le renforcement du poids budgétaire des provinces qui pèsent aujourd’hui peu dans la balance par rapport au poids financier des communes. On peut souhaiter que les Pays-Bas reconsidèrent leur position au sujet du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale. S’il est exact que l’homogénéité de la population néerlandaise et les solutions heureuses qui ont été trouvées pour la protection de la minorité en Frise rendent inutiles des mesures d’inspiration fédérale, il convient de ne pas perdre de vue que le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale distingue clairement entre une région fédérée et une région décentralisée dont l’autonomie plus tempérée peut parfaitement convenir à un Etat unitaire comme les Pays-Bas. Beaucoup d'interlocuteurs néerlandais semblent être convaincus de la nécessité de revaloriser le rôle des provinces, à défaut de pouvoir créer d'autres structures démocratiques, soit en-dessous soit au-dessus des provinces. Les responsables des provinces eux-mêmes se sont d'ailleurs penchés sur cette question, notamment par un rapport élaboré par une Commission d'audit de l'Association des Provinces néerlandaises (IPO), publié en février 1996 sous la présidence du Dr. van Kemenade et de M. Hendricks avec le titre "Rapprochons-nous de l'avenir ("Dichter bij de toekomst"). Les responsables des provinces semblent convaincus que l'Etat devrait leur céder davantage de compétences et de ressources financières correspondantes, sans exclure que dans les cas appropriés et en fonction du principe de subsidiarité, certaines compétences devraient également revenir aux provinces au lieu des municipalités, notamment pour ce qui concerne la gestion des problèmes des grandes villes. Mais les responsables des provinces sont également convaincus que personne ne les aidera à trouver les nouvelles structures et la nouvelle visibilité souhaitables et qu'ils doivent donc et se tirer eux-mêmes du marais dans lequel ils sont tombés. Cette difficulté est d'ailleurs attestée par la faible participation aux élections provinciales, une fois de plus en perte de vitesse lors des élections tenues début mars de cette année.
4. Le contrôle de l’activité des provinces et communes
35. L’article 132, §4 de la Constitution précise toujours que les décisions des provinces et communes ne peuvent être annulées que par décret royal si elles sont contraires au droit ou à l’intérêt général. Il s’agit là d’une disposition prévoyant, pour ce qui concerne la conformité à l’intérêt général, un mode de contrôle allant au-delà de ce que la Charte européenne de l'autonomie locale tolère pour des compétences propres aux collectivités locales. Il convient de constater, toutefois, que malgré la possibilité d'intervenir pour des questions "d'intérêt général", cette disposition n'est, pour ainsi dire, jamais appliquée et que la réalité des Pays-Bas correspond donc beaucoup plus à l'esprit de la Charte européenne de l'autonomie locale que la possibilité théorique de contrôle. Par ailleurs, de nombreux interlocuteurs ont confirmé que les rapports que les Commissaires de la Reine doivent présenter régulièrement sur le fonctionnement des municipalités sont davantage un exercice de pure forme qu'un contrôle administratif dans le vrai sens du terme. En tout état de cause, cette disposition n'est pas en porte à faux avec la Charte européenne de l'autonomie locale ratifiée par les Pays-Bas en raison de la réserve que ceux-ci ont formulée à ce propos. On peut cependant souhaiter que les Pays-Bas réexaminent la possibilité de lever tout ou partie des réserves qui ont été formulées et qui ne portent pas que sur la définition des contrôles.
5. Les réserves formulées par les Pays-Bas à propos de la Charte européenne de l’autonomie locale
36. Les Pays-Bas ont formulé les réserves suivantes dans l’acte d’acceptation de la Charte européenne de l'autonomie locale du 20 mars 1991 : "Le Royaume des Pays-Bas déclare, conformément à l’article 12, §2, de la qu’il ne se considère pas lié par les dispositions de l’article 7, §2, de l’article 8, §2, de l’article 9, §5, ni de l’article 11 de la Charte".
37. Huit années après la ratification de la Charte, il est permis de s’interroger sur le point de savoir si certaines des réserves formulées en 1991 ne pourraient pas éventuellement être levées. On peut à ce sujet se féliciter de ce que le gouvernement néerlandais a consulté en 1995 le Conseil d’Etat sur une telle possibilité. La réserve formulée à propos de l’article 8, § 2 a déjà été traitée au point 4 relatif au contrôle des actes des collectivités locales et la réserve à l’article 9 relatif aux finances locales sera traitée séparément dans la partie 6.
En ce qui concerne l’article 7, § 2 de la Charte relatif au statut financier des élus locaux
38. Selon le Conseil d’Etat néerlandais, la réserve à cette disposition ne peut être levée parce qu’elle exclut que le pouvoir central laisse aux collectivités locales la possibilité de définir elles-mêmes le statut financier des élus locaux. Une telle interprétation peut être contestée. L’important est que le statut des élus locaux réponde aux exigences financières de l’article 7, § 2 de la Charte ; la méthode utilisée pour parvenir à ce résultat n’est pas précisée. Il apparaît donc que l’opportunité de lever cette réserve mériterait d'être à nouveau être examinée.
En ce qui concerne l’article 11 de la Charte relatif à la protection légale de l’autonomie locale
39. Le Conseil d’Etat néerlandais a fait valoir que l’article 136 de la Constitution peut poser problème à cet égard. Cette disposition prévoit que "Les litiges entre les organismes publics sont tranchés par décret royal sauf s’il appartient au pouvoir judiciaire d’en connaître ou si la tâche de les trancher a été conférée à d’autres par la loi".
40. Les progrès accomplis par les Pays-Bas dans l’organisation du contentieux administratif suite à l’affaire Benthem jugée par la Cour européenne des droits de l’homme donnent à penser que les Pays-Bas doivent absolument envisager de lever la réserve formulée à propos de l’article 11 de la Charte. De manière générale, le droit des collectivités locales néerlandaises de s’adresser au juge administratif en cas de contestation ne semble pas poser problème. L’intervention d’un décret royal pour régler des litiges entre personnes publiques ne paraît pas poser problème au regard de l’article 11 de la Charte, pour autant que la possibilité soit offerte à la collectivité locale concernée d’introduire contre ce décret royal (qui ne paraît pas être une décision juridictionnelle) un recours auprès du juge administratif. Si tel n’était pas le cas, il conviendrait que les Pays-Bas dégagent une solution assurant aux collectivités locales un droit de recours juridictionnel général, sans quoi il pourrait éventuellement y avoir atteinte à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. La question posée ne se limite donc pas à la réserve formulée à propos de l’article 11 de la Charte, même s’il est évident que celle-ci devrait être levée par les Pays-Bas, le cas échéant en prenant les mesures nécessaires pour assurer la conformité du droit interne à la Charte. Le fait que leurs divers interlocuteurs néerlandais n’aient pas attiré l’attention des rapporteurs sur cette question donne à penser qu’elle ne présente guère d’importance sur le plan pratique.
6. Les finances des collectivités locales
41. L’autonomie financière des collectivités locales néerlandaises est très limitée au regard de la situation prévalant dans les autres Etats européens, malgré les quelques progrès accomplis ces dernières années.
42. Il apparaît tout d’abord clairement que le montant des ressources propres, particulièrement pour ce qui concerne les impôts locaux, est extrêmement faible : seuls 15% des revenus des communes proviennent d’impôts locaux (10% pour ce qui concerne les provinces). Il en résulte que les collectivités territoriales sont donc via les subventions exagérément dépendantes du pouvoir central.
43. De plus, le montant des subventions spécifiques dépasse largement la subvention générale provenant du Fonds des communes ou provinces, probablement en raison de l’importance des tâches de co-administration (medebewind) aux Pays-Bas (en 1996, 61% contre 38 pour les communes et 68% contre 31% pour les provinces ; d’autres sources citent des chiffres sensiblement différents pour ce qui concerne les communes, sans pour autant infirmer le constat général).
44. On peut s’interroger sur la conformité de cette situation avec la Charte européenne de l’autonomie locale. Les Pays-Bas sont en effet liés par l’article 9 de la Charte, sauf pour ce qui concerne le §5 de cette disposition à propos duquel ils ont formulé une réserve. On peut se demander si les collectivités locales néerlandaises disposent de "ressources propres suffisantes" comme l’exige l’article 9, §1er. Surtout, on peut plus sérieusement douter que la situation aux Pays-Bas réponde aux exigences de l’article 9, §7 de la Charte selon lequel "Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques".
45. Il convient également que les autorités néerlandaises examinent la portée de la réserve formulée à propos du § 5 de l’article 9 pour des raisons qui sont semble-t-il liées à la section 12 de la loi communale. Des contrôles particuliers pesant sur les communes bénéficiant de moyens financiers supplémentaires semblent incompatibles avec l’exigence de l’article 9, §5 de la Charte selon lequel "De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d’option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité".
46. On ne peut que se réjouir de l’intérêt que les Pays-Bas portent au principe d’égalité des citoyens en développant des mécanismes de péréquation entre collectivités locales, et ce malgré l’impossibilité d’atteindre de tels objectifs entre les grandes villes et les communes périphériques (supra). La réserve formulée à propos de l’article 9, §5 est cependant regrettable si elle conduit à limiter exagérément la liberté d’action des communes financièrement aidées. Ajoutons à ce propos qu’il importe de tenir compte des raisons justifiant une aide financière. Autant on peut considérer l’idée que des communes devant faire face à des difficultés financières conjoncturelles peuvent faire l’objet de contrôles particuliers visant à redresser leur situation, autant il serait préférable que les communes pauvres pour des raisons structurelles ne voient pas leur autonomie limitée en raison de la péréquation financière dont elles bénéficieraient.
7. Questions diverses
47. Malgré le fait que les réformes semblent très longues à mettre en oeuvre aux Pays-Bas, on constate que dans un certain nombre de domaines pour lesquels le Congrès a oeuvré dans le passé et pour lesquels il existe des conventions européennes, les Pays-Bas ont agi très vite et jouent en quelque sorte un rôle de précurseur sur la scène européenne.
48. Ceci est vrai en particulier pour l'intégration des étrangers, non seulement en ce qui concerne le respect de leur diversité, par exemple au niveau de l'enseignement, mais encore en ce qui concerne la Convention européenne pour la participation des étrangers à la vie publique au niveau local [STE 144], que les Pays-Bas ont été parmi les premiers à ratifier. En effet, le droit de vote aux élections municipales est donné aux ressortissants étrangers, sous certaines conditions, depuis 1985, sans que cela semble avoir créé des problèmes. En particulier, ce droit s'applique à l'ensemble des étrangers, tel que prévu par la Convention du Conseil de l'Europe. Il n'est donc pas limité aux étrangers provenant des pays de l'Union Européenne, comme cela est prévu dans le Traité de Maastricht. Si le droit de vote n'a pas permis de résoudre tous les problèmes sociaux ou d'intégration auxquels peuvent être confrontés les étrangers, il a constitué néanmoins un pas dans la bonne direction, et il a permis notamment aux partis politiques de s'ouvrir davantage à la nécessité de créer toutes les structures utiles permettant de mieux intégrer les étrangers.
49. Une question reste cependant posée : le droit de vote s'applique uniquement aux élections municipales et non pas aux élections provinciales. En effet, les provinces jouent également un rôle constitutionnel puisque les conseils provinciaux élisent à leur tour les membres de la première Chambre du Parlement (qui joue le rôle de "Sénat"). Néanmoins, un grand nombre de Néerlandais sont aujourd'hui convaincus que l'on pourrait étendre le droit de vote à des étrangers aux élections provinciales, voire, le cas échéant, aux élections nationales.
50. Dans un deuxième domaine, les Pays-Bas ont également joué un rôle de précurseurs : il s'agit de la place consacrée aux langues minoritaires. Ainsi, la langue frisonne a depuis longtemps un statut tout à fait spécifique dans la province du Friesland. Les Rapporteurs ont d'ailleurs pu s'en convaincre lors de la visite qu'ils ont effectuée au mois de février à Leeuwarden, capitale de cette province, et des entretiens qu'ils ont pu avoir à cette occasion. Ils ont pu constater notamment que les communes de la province peuvent elles-mêmes fixer leur dénomination (en langue frisonne, en langue néerlandaise ou dans les deux). La langue peut être régulièrement utilisée dans les séances des conseils et les Maires ou Commissaires de la Reine en provenance d'autres parties du pays s'engagent à acquérir une connaissance suffisante de la langue, dans un laps de temps réduit, afin d'être en mesure de comprendre et de suivre dans cette langue les soucis et les demandes de la population de cette province et des municipalités concernées.
51. Les Pays-Bas figurent également parmi les premiers qui ont ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. Ce faisant, ils ont également reconnu d'autres langues comme le bas-allemand, mais également des langues dépourvues de territoire comme le yiddish ou le romanes.
52. Aux domaines précités il s'ajoute l'attention toute particulière que les Néerlandais accordent à des domaines proches des collectivités territoriales tels que l'urbanisme, l'aménagement du territoire, la planification, le développement durable, les transports publics, locaux et inter-régionaux, etc. Il est vrai que ces problèmes nécessitent également une attention accrue dans la mesure où les Pays-Bas figurent parmi les pays européens qui ont de loin la plus grande densité de population (371 habitants/km²) et qu'il est donc primordial de préserver des espaces et un environnement sur un terrain relativement exigu et utilisé par ailleurs de façon très intense.
ANNEXE 1
ANNEXE 2
MEMORANDUM DE LA DELEGATION NEERLANDAISE SUR LE PROJET DE RAPPORT SUR LA SITUATION DE LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE AUX PAYS-BAS
La délégation néerlandaise au CPLRE exprime ses remerciements aux Rapporteurs et à l’expert chargés du rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale aux Pays-Bas.
En exprimant ces remerciements, nous sommes conscients du travail difficile dont ils se sont acquittés. Il est en effet difficile pour un observateur extérieur de saisir en peu de temps (5 jours de visite au total) toute la complexité d’un système qui est lui-même le fruit d’une longue tradition démocratique et d’une recherche de consensus à tous les niveaux.
L’information fournie par les Rapporteurs est dense et l’analyse approfondie. Les Rapporteurs demandent à juste titre au gouvernement néerlandais de lever les réserves faites lors de la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale.
Remerciant les Rapporteurs pour leur travail, nous souhaitons commenter deux points particuliers du rapport :
- les finances locales, au sujet desquelles nous désirons apporter des précisions supplémentaires ;
- les fonctions de bourgmestre et de Commissaire de la Reine, dont nous affirmons qu’elles sont compatibles avec l’article 3, paragraphe 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale.
LES FINANCES LOCALES
Les rapporteurs indiquent que l’autonomie financière des collectivités locales néerlandaises est très limitée en comparaison de celle des autres pays européens.
Comme pour tous nos collègues européens, l’autonomie et la position financières de nos communes sont un point qui nous préoccupe constamment dans nos relations avec le gouvernement. L’autonomie dont nous disposons dans la fixation du montant des impôts locaux est faible en effet. Cependant, nous cherchons à élargir notre autonomie et notre marge de manoeuvre davantage par un accroissement du Fonds Général des Communes relaté à une diminution des subventions spécifiques. Nous estimons en effet que ce Fonds garantit aux communes une grande sécurité et égalité financières. Les critères d’attribution de ce Fonds sont établis avec notre accord et son volume est lié à l’évolution générale des dépenses publiques. Sa part dans l’ensemble des ressources locales augmente constamment au détriment de celle des subventions spécifiques, en accord avec l’esprit de la Charte.
Le rapport omet de constater que les compétences des communes néerlandaises sont très étendues et que, de plus, elles ont la possibilité de définir elles-mêmes leurs compétences.
Ces compétences sont souvent exercées en “co-administration” avec le pouvoir central et incluent d’énormes montants comme ceux de la sécurité sociale et de l’enseignement, qui représentent pratiquement la moitié (environ 15 milliards de florins) des subventions spécifiques des communes. Il est évident que, traduits en pourcentage, les revenus en provenance des impôts locaux paraissent très faibles par rapport à de telles sommes. Si l’on ne tenait pas compte de ces subventions liées aux compétences - exceptionnelles en Europe - des communes néerlandaises en matière de sécurité sociale et d’enseignement, la part des revenus propres des communes serait beaucoup plus élevée.
Les rapporteurs regrettent également la réserve formulée par les Pays-Bas à l’article 9#5 de la Charte européenne de l’autonomie locale et indiquent qu’il serait préférable que les communes, qui sont pauvres pour des raisons structurelles, ne voient pas leur autonomie limitée en raison de la péréquation financière dont elles bénéficieraient.
Nous tenons à préciser que l’aide financière aux communes en difficulté - dont les modalités empêchent les Pays-Bas de souscrire au paragraphe 5 de l’article 9 de la Charte - a été établie en accord avec les communes pour parer aux cas - très rares - où les communes, de par une faiblesse particulière, ne rentrent pas dans les critères de répartition du Fonds des Communes. Un redressement récent de ces critères va d’ailleurs réduire le nombre de ces communes à 4 seulement.
LES FONCTIONS DE BOURGMESTRE ET DE COMMISSAIRE DE LA REINE
Les rapporteurs ont étudié en particulier la compatibilité du système néerlandais avec la Charte européenne de l’autonomie locale et se sont concentrés en premier lieu sur la position formelle du bourgmestre selon les textes législatifs. Nous regrettons que les rapporteurs n’aient pas commencé par décrire le fonctionnement général de la démocratie locale, démarche essentielle à nos yeux pour comprendre la position du bourgmestre. Les caractéristiques de cette démocratie sont les suivantes:
- des trois organes politiques de la commune, le conseil municipal est, selon la constitution, l’organe suprême (système “moniste”). Les autres organes sont l’exécutif (composé du bourgmestre et des échevins, élus parmi les membres du conseil) et le bourgmestre, qui préside le conseil municipal (sans droit de vote) et l’exécutif. Le bourgmestre exerce ses fonctions dans le cadre et selon les règles établis par le conseil. Il doit aussi constamment tenir compte de l’avis des échevins ;
- le bourgmestre n’est pas un fonctionnaire. Il est nommé par la Couronne et donc politiquement et hiérarchiquement indépendant du Ministre de l’Intérieur. Il bénéficie d’un statut particulier ;
- le bourgmestre est à la fois le serviteur et le représentant de la commune (articles 170 & 171 de la loi sur les communes); il est considéré comme tel par les citoyens. Représentant les habitants et leurs intérêts à l’extérieur de la commune, il dispose d’une légitimité non seulement formelle, mais surtout démocratique, due à sa relation de confiance avec le conseil.
Ces remarques s’appliquent mutatis mutandis à la fonction de Commissaire de la Reine.
Après avoir décrit la position formelle du bourgmestre selon la législation, les Rapporteurs s’attachent très justement à la pratique courante:
- pour la nomination du bourgmestre : les recommandations formulées par le conseil municipal quant au candidat à nommer sont dans la très grande majorité des cas suivies par le ministre.
- pour la responsabilité du bourgmestre dans l’exercice de ses fonctions: il est tenu de rendre compte, à tout moment, de ses actes devant le conseil municipal et de répondre aux questions que les membres du conseil peuvent lui poser (article 169 de la loi sur les communes).
- pour la démission du bourgmestre: en cas de conflit avec le conseil, il est obligé de se démettre. Cette démission est une règle non écrite, mais reconnue et respectée dans le système néerlandais. Les ministres par exemple connaissent le même régime, non inscrit dans les textes mais appliqué en pratique.
Les Rapporteurs font ensuite une exégèse de l’article 3#2 de la Charte européenne de l’autonomie locale, qui stipule que “les conseils ou assemblées peuvent disposer d’organes exécutifs responsables devant eux”. Alors qu’ils reconnaissent que la Charte n’est absolument pas précise sur ce point, ils déduisent du rapport explicatif que l’organe exécutif devrait être élu par le conseil municipal lui-même. Immédiatement après cette affirmation, ils reconnaissent l’incertitude sur ce point et demandent dans leur résolution un rapport sur ce sujet.
Nous n’avons pu trouver, ni dans les ouvrages de sciences politiques, ni dans l’historique de l’article 3#2, une définition de la responsabilité impliquant automatiquement une élection. La Charte elle-même ne parle que des conseils devant être élus. Le bourgmestre et le Commissaire de la Reine sont avant et pendant l’exercice de leur fonction, comme organe politique local ou régional, responsables et ils peuvent être révoqués par le conseil municipal ou le conseil provincial. C’est avec cette conviction que les Pays-Bas ont ratifié la Charte et n’ont pas jugé bon de faire une réservation à ce sujet.
Les fonctions de bourgmestre et de Commissaire de la Reine sont compatibles avec l’article 3, # 2 de la Charte européenne de l’autonomie locale.
ANNEXE 3
Bibliographie
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Local Government Finance in the Netherlands – Course Reader by drs A.G.A. Jacobs
Municipal Taxes – Ministry of the Interior and Kingdom Relations
Information on/sur "Instituut voor Publiek en Politiek" (Dutch Centre for Civic Education)