La démocratie locale dans la République de Saint-Marin - CPL (6) 4 Partie II

Rapporteur: M. Manueco Alonso (Espagne)

EXPOSE DES MOTIFS

Introduction

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE), organe du Conseil de l'Europe, a décidé d'élaborer un rapport sur la situation de l'autonomie locale dans la République de Saint-Marin pour sa session plénière de juin 1999. A cet effet, une délégation du CPLRE s'est rendue dans ce pays les 25 et 26 février 1999 en vue d'enquêter et de recueillir des informations de première main sur la situation actuelle des collectivités et de la démocratie locales dans cette République. La délégation était composée de M. Jesús Mañueco, Président de la Députation provinciale de Palencia (Espagne) et membre de la délégation espagnole auprès du CPLRE, accompagné de M. Antonio Luis Hernandez, Secrétaire Général de la Fédération espagnole des Communes et des provinces, M. Giuseppe Tessari, fonctionnaire du Conseil de l'Europe et membre du secrétariat du CPLRE, et M. Angel Manuel Moreno Molina¹, qui a assisté le rapporteur dans l'élaboration du présent rapport en qualité d'expert indépendant.

Durant sa visite (voir programme à l'annexe I), la délégation a rencontré de nombreuses personnalités de la vie politique saint-marinaise, au niveau du gouvernement, du parlement, de la magistrature et des collectivités locales. Un large éventail de sujets relatifs à la structure, au fonctionnement et à l'avenir des pouvoirs locaux à Saint-Marin ont été traités au cours de ces entretiens.

Le présent rapport s'appuie par conséquent sur: a) les informations communiquées oralement par les personnes rencontrées par la délégation; b) les documents politiques et juridiques fournis par les autorités de Saint-Marin et d'autres sources ; c) d'autres ouvrages de référence pertinents à caractère juridique, dont la liste figure à l'annexe II; d) les travaux antérieurs menés par les services du CPLRE dans le cadre de ses activités et de ses relations avec les autorités de Saint-Marin. Ce rapport ne prétend donc pas être une analyse exhaustive de la démocratie locale à Saint-Marin (entreprise qui exigerait beaucoup plus de temps et de moyens), mais une description générale de ses éléments fondamentaux et de son contexte politique, juridique et institutionnel actuel.

Organisation actuelle des pouvoirs locaux dans la République de Saint-Marin

La République de Saint-Marin est par tradition un Etat fortement centralisé.² C'est seulement à partir de 1925 que vont être entreprises les diverses réformes des pouvoirs locaux qui aboutiront à la situation actuelle. Ainsi la Loi du 16 mars 1925 (n° 16) est-elle à l'origine de la première grande réforme de l'organisation territoriale de la République: le territoire est découpé en dix castelli (bourgs); la Régence de la République nomme à la tête de chaque castello un capitano (maire) qui agit comme son représentant. D'autres dispositions ont suivi, comme les Lois du 17 novembre 1945 (qui institue la collégialité au sein des organes exécutifs locaux, avec la création des "assemblées auxiliaires"), du 25 octobre 1973, du 30 novembre 1979 (qui instaure le système d'élection démocratique des responsables locaux) et du 10 novembre 1980, le Décret du 12 février 1990 (qui entérine le texte modifié des dispositions juridiques relatives aux giunte di castello) et enfin la Loi du 24 février 1994 (n° 22). Cette dernière, qui pose les fondements actuels de la démocratie locale à Saint-Marin, définit les castelli comme des noyaux de population ayant une identité propre et situés dans les limites d'un territoire déterminé, dont les frontières correspondent plus ou moins à celles des castelli historiques. Le castello est administré par un organe collégial élu par ses habitants, la giunta di castello, avec à sa tête un capitano élu pour un mandat de cinq ans. En se fondant sur cette loi et d'autres textes connexes ainsi que sur les témoignages et la documentation recueillis par la délégation du CPLRE, on peut décrire schématiquement l'organisation des pouvoirs locaux à Saint-Marin de la façon suivante:

Désignation démocratique

Le caractère démocratique des institutions locales est pleinement assuré. Comme cela a déjà été mentionné, la Loi du 30 novembre 1979 a instauré l'élection démocratique des responsables locaux, système qui a été complété et renforcé par la suite. En particulier, la Loi de 1994 a introduit une série de nouveautés importantes à cet égard: a) le capitano di castello est élu au suffrage direct à la majorité simple – est nommé capitano la personne qui dirige la liste ayant obtenu le plus grand nombre de voix; b) en ce qui concerne les membres de la giunta di castello, la liste qui réunit le plus grand nombre de voix obtient la majorité des sièges, les sièges restants étant répartis entre les autres listes selon le système d'Hondt. La Loi de 1994 règle tous les détails du processus électoral et précise les compétences du capitano et de la giunta di castello.

Compétences


Les compétences des giunte di castello et des capitani sont définies par la Loi du 24 février 1994 (article 20 et suivants) et par des textes d'application. En vertu de ces dispositions, les giunte di castello ne sont pas dotées à proprement parler de pouvoirs de décision ni de compétences dans des domaines d'action réservés, comme c'est le cas dans plusieurs Etats européens. Si elles n'ont pas de pouvoirs décisionnels au sens technique du terme, elles interviennent néanmoins dans le processus administratif en établissant des rapports ou en formulant des avis (pareri) sur diverses questions (ouverture d'établissements ou d'installations, urbanisme, etc.), la décision finale étant prise par les institutions centrales. En général, ces rapports et ces avis ont une valeur purement consultative. Dans quelques cas, peu nombreux, comme celui des marchés ambulants, les institutions centrales sont tenues de respecter le parere.

Par ailleurs, les giunte di castello transmettent et font remonter les demandes des citoyens à l'organe central compétent (en général, le secrétariat d'Etat concerné).

Enfin, les giunte di castello ont un droit d'initiative en matière législative, comme il ressort de l'article  25 de la Loi du 24 février 1994 et de l'article 24 de la Loi du 11 mars 1981 sur la révision du règlement du Consiglio Grande e Generale (Grand conseil général), et elles peuvent proposer l'organisation de référendums. Néanmoins, il a été indiqué à la délégation du CPLRE que les giunte di castello n'avaient, jusqu'à présent, jamais présenté d'initiative dans ce sens.

Biens et patrimoine

Les giunte di castello n'ont pas de patrimoine propre. Tous les biens publics appartiennent à l'Etat: les giunte ne sont propriétaires d'aucun bien, pas même des bâtiments qui les hébergent.

Finances locales

En l'absence de fiscalité autonome, les giunte di castello ne disposent pas de ressources propres. Leurs ressources proviennent exclusivement de transferts des institutions centrales. Chaque année, l'Etat transfère aux giunte une partie de son budget (environ 500 millions de lires), que celles-ci se répartissent en fonction de leurs besoins ou de la taille de leur castello³. Avec les fonds qui lui sont alloués, chaque giunta peut entreprendre des travaux et des réformes limités sur son territoire. Une part minime du budget de l'Etat est donc gérée de manière décentralisée, chaque giunta jouissant d'une autonomie de décision concernant les actions à mener (travaux, réformes, constructions, etc.). Même dans ce cas, les giunte ne passent pas elles-mêmes contrat avec des entreprises extérieures, mais doivent s'adresser à la Société autonome et de production de l'Etat. Pour les travaux ou les projets de plus grande ampleur pour lesquels les fonds alloués sont insuffisants (construction d'une école, par exemple), les giunte ont le droit de présenter une requête aux autorités centrales, qui décident de la suite à lui donner en fonction des besoins globaux du pays.

Personnel

Les giunte di castello n'ont pas de personnel propre: il n'existe donc ni fonctionnaires ni policiers locaux. Dans la majorité des cas, les capitani et les membres de la giunta s'acquittent de leurs fonctions avec beaucoup de désintéressement. Conformément à l'article 31 de la Loi du 24 février 1994, ni les capitani ni les membres des giunte ne perçoivent de rémunération fixe. Ils reçoivent seulement des indemnités lorsqu'ils assistent aux réunions des giunte. Il a été indiqué à la délégation que le total de ces indemnités s'élevait à 500 000 lires par mois, soit 80 000 lires par membre de la giunta.

Capacité d'ester et qualité pour agir en justice

Compte tenu de leur statut juridique particulier, les giunte di castello n'ont pas qualité pour former des recours contentieux-administratifs contre les décisions du Gouvernement (Congresso di Stato, Congrès d'Etat). D'autre part, les décisions du Consiglio Grande e Generale ne peuvent faire l'objet d'un contrôle juridictionnel. En résumé, les giunte di castello et les capitani n'ont pas de moyens juridiques de recours contre les actes et les décisions des institutions centrales susceptibles de leur porter préjudice. Lors de la réunion entre la délégation du CPLRE et des magistrats de Saint-Marin, ces derniers ont indiqué que la giunta n'était pas habilitée à interjeter appel lorsque les institutions centrales adoptent une décision sans tenir compte de son avis, mais qu'en revanche les citoyens du castello pourraient le faire. En l'absence de droit de recours des giunte, la seule possibilité serait une sorte de "conflit constitutionnel", qui devrait être porté devant les capitaines-régents. Toutefois, bien que la législation ne soit pas très claire à cet égard, la nature jurisprudentielle du droit de Saint-Marin permettrait aux giunte, dans des cas déterminés, d'engager une procédure en se constituant partie civile, par exemple si des établissements industriels étaient responsables de nuisances ou de contaminations excessives dans le castello. Quoi qu'il en soit, les magistrats rencontrés ont précisé qu'à ce jour les giunte ne sont parties à aucun litige en instance, que ce soit au civil ou au pénal.

Participation des citoyens

Pour des raisons évidentes de taille et de proximité des institutions, l'organisation territoriale de Saint-Marin facilite la participation des citoyens; le système dans son ensemble se distingue par son caractère participatif et direct. Les représentants locaux rencontrés ont insisté à plusieurs reprises sur la participation démocratique du citoyen à travers les giunte di castello ⁴. Les sessions de la giunta sont publiques et un bulletin d'information est envoyé périodiquement à toutes les familles, qui sont ainsi tenues au courant des décisions prises dans le castello.

Cette composante participative ne se limite pas à la sphère "locale": elle est aussi présente dans les institutions centrales, grâce à des mécanismes permettant aux citoyens d'entrer en relation directe avec ces institutions. Par exemple, les citoyens peuvent présenter des pétitions individuelles ou collectives au Consiglio Grande e Generale par le canal de l'Arengo, institution régie par la Loi du 24 mai 1995. L'initiative populaire, expressément inscrite dans le droit de Saint-Marin, est régie par les articles 33 et 34 de la Loi du 28 novembre 1994, qui exige seulement que les propositions soient signées par au moins soixante citoyens. En outre, les capitani rencontrent les capitaines-régents (chefs de l'Etat) tous les six mois.

A la lumière de ce qui précède, on peut conclure que les giunte di castello ne sont pas des "entités locales dotées d'autonomie" au sens où on l'entend dans de nombreux pays européens ou dans la CEAL. La Loi du 24 février 1994, qui régit l'administration locale, dispose à l'article 22 que "les giunte di castello exercent des compétences et des fonctions de délibération, de consultation, d'encouragement, de contrôle et de gestion des services locaux". De plus, les giunte ne sont pas à proprement parler des entités dotées de la personnalité juridique, habilitées à adopter des actes administratifs authentiques ni investies de compétences décisionnelles importantes. Elles forment une tierce catégorie, à cheval entre un simple service et une entité dotée à part entière de la personnalité et de la capacité juridiques. Outre leurs fonctions de consultation et de gestion exécutive des services publics, les giunte jouent le rôle d'intermédiaires et de courroies de transmission pour la participation des citoyens. En pratique, l'activité de gestion et d'organisation des affaires publiques est assurée en quasi- totalité par les institutions centrales, qui prennent les décisions relatives à la vie de la communauté. L'exemple de l'urbanisme, régi par un plan unique d'utilisation des sols pour l'ensemble du territoire de la République ("piano regolatore"), illustre bien cette situation.

Evaluation du système actuel par les autorités du pays et perspectives d'évolution

En ce qui concerne l'évaluation par les autorités de la République de l'organisation actuelle des pouvoirs locaux, sommairement décrite à la section précédente, précisons tout d'abord que, comme c'est le cas pour la plupart des lois dans la plupart des pays, il n'y a pas d'unité de vues sur la Loi de 1994. Néanmoins, tout au long des discussions et réunions auxquelles elle a pris part, la délégation du CPLRE a eu l'impression que les représentants locaux étaient généralement satisfaits du "statu quo" actuel, même s'ils espéraient et préconisaient un certain nombre d'améliorations. Rares étaient les partisans d'une refonte radicale du système. Lors de l'entrevue avec les capitani des dix castelli, ces derniers ont affirmé ne pas rencontrer de problèmes importants dans leurs circonscriptions respectives. Par ailleurs, nos interlocuteurs se sont à plusieurs reprises déclarés partagés entre deux attitudes contradictoires: a) d'un côté, le fait que Saint-Marin soit membre du Conseil de l'Europe est perçu comme une incitation forte en faveur de la signature/ratification de la CEAL; b) d'autre part, le constat de la situation objective de la République fait naître un certain scepticisme quant à l'opportunité, à la portée et à l'efficacité de cette mesure. Quelques responsables locaux plaident pour la signature de la CEAL; d'autres demandent que, dans certains cas, les rapports des giunte aient force obligatoire; d'autres enfin souhaitent obtenir davantage de compétences dans des domaines comme la circulation routière, l'urbanisme, les établissements industriels et commerciaux et l'environnement. En tout état de cause, tous admettent que les giunte sont des structures récentes qui ne sont pas encore ancrées dans la tradition de Saint-Marin. Dans l'ensemble, la réforme de 1994 est donc considérée comme positive, et l'on espère, sans préjudice d'une exploitation maximale des potentialités de cette loi, que la réflexion en cours débouchera sur un renforcement de l'autonomie locale.
S'agissant des perspectives futures, la Loi du 24 février 1994 représente, comme on l'a vu plus haut, la dernière innovation dans le droit local de Saint-Marin. Toutefois, il ne semble pas que la situation soit définitivement figée: en effet, la délégation du CPLRE a pu constater au cours de sa mission que l'organisation établie par cette Loi faisait l'objet d'une analyse et d'une réflexion au sein de différentes enceintes et sous des angles divers.

En premier lieu, il faut signaler que, dans le cadre de la Loi du 21 mars 1995, le Consiglio Grande e Generale a décidé de créer une commission spéciale pour les réformes institutionnelles (Commissione consiliare speciale per le riforme istituzionali) chargée de mener une réflexion critique sur l'ensemble des institutions de la République. Cette commission a commencé ses travaux le 7 janvier 1997 et les a achevés officiellement le 19 janvier 1998. Les résultats sont rassemblés dans un volumineux rapport final (Relazione finale), qui examine une à une pratiquement toutes les institutions de la République et formule des conclusions et des propositions. Dans le cadre de ce processus d'examen et d'analyse, dont les pouvoirs locaux ne sont pas absents, les giunte di castello ont été consultées. En bref, il est indiqué dans les conclusions du rapport final (p. 34) que "concernant les giunte di castello, la Commission estime qu'il convient d'encourager un renforcement de leurs pouvoirs et un élargissement de leurs compétences, en particulier dans le domaine de l'environnement... le Consiglio Grande e Generale devrait évaluer la possibilité de leur conférer une plus grande autonomie et des pouvoirs plus importants dans des secteurs déterminés au préalable par les giunte di castello".

Parallèlement à l'entreprise ambitieuse de la Commission spéciale, la délégation du CPLRE a pu constater – et cela a été souligné à plusieurs reprises par ses interlocuteurs – que les institutions locales demeurent généralement une question d'actualité. Il existe d'ailleurs un projet gouvernemental, encore imprécis, visant à les réformer. Quoi qu'il en soit, cette réforme ne serait pas mise en oeuvre avant le mois de juin 1999, date à laquelle doit avoir lieu l'élection des membres de trois giunte.

Quant à la signature de la Charte européenne de l'autonomie locale, la délégation du CPLRE a observé de larges divergences concernant sa viabilité, voire son opportunité, et la date à laquelle elle pourrait intervenir. En substance, il semble qu'il s'agisse, dans le meilleur des cas, d'un objectif à long terme. Un avis souvent exprimé est qu'en raison des particularités de Saint-Marin, à savoir l'exiguïté et la faible population du pays et des castelli, la signature et/ou la ratification de la Charte ne sont ni viables, ni réalistes.

Enfin, l'idée de constituer une association des castelli a été accueillie favorablement par la délégation saint-marinaise auprès du CPLRE.

Conclusions

Les giunte di castello, présidées par les capitani, représentent une nouvelle étape dans l'évolution institutionnelle de la démocratie locale à Saint-Marin. Cependant, ce sont des organes faibles sur le plan institutionnel, qui gèrent de manière décentralisée une proportion minime des ressources publiques, interviennent à titre consultatif dans plusieurs domaines et jouent le rôle d'interfaces (en même temps que d'intermédiaires) entre les citoyens et les institutions centrales. Les giunte ne jouissent pas d'une autonomie locale au sens politique du terme, mais disposent d'une petite marge d'intervention dans les affaires publiques, limitée à des fonctions d'exécution et de gestion. A la lumière de ce qui a été exposé précédemment, on peut conclure que l'organisation actuelle de Saint-Marin est sensiblement éloignée d'une véritable "autonomie locale", du moins telle que cette notion est définie dans certains pays européens ou dans la CEAL.

D'autre part, dans toute analyse et évaluation de l'autonomie et de la démocratie locales à Saint-Marin, il est indispensable de prendre en considération la très faible superficie de cette République (60 km²), le petit nombre de ses habitants (environ 26 000) et ses particularités institutionnelles qui en font un cas à part, sans équivalent en droit comparé. Dans ce contexte, la mise en place de deux échelons territoriaux nettement différenciés (national et subnational/local doté d'autonomie) présente des difficultés considérables du point de vue politique, technique, opérationnel, économique et administratif.

Quoi qu'il en soit, il ne semble pas y avoir d'obstacles de nature constitutionnelle au développement et au renforcement d'un système local aujourd'hui embryonnaire, passant par un élargissement des compétences des giunte di castello dans des secteurs importants pour les communautés locales. Il est possible sur le plan juridique, et devrait l'être sur le plan politique, de trouver un équilibre de manière à ce que, sans méconnaître ni abandonner les spécificités de cette très ancienne République et à l'instar des progrès notables qui ont été réalisés en matière de désignation démocratique des responsables locaux, l'organisation locale de Saint-Marin se rapproche aussi à d'autres égards des principes qui prévalent dans les pays voisins et ont inspiré la Charte européenne de l'autonomie locale, grâce à un renforcement du profil et du poids institutionnels des giunte di castello.

ANNEXE I

Visites et rencontres officielles organisées durant la mission de la délégation du CPLRE à Saint-Marin

ANNEXE II

Principaux ouvrages consultés

- "Relazione finale della Commissione consiliare speciale per le riforme istituzionali", Consiglio Grande e Generale di San Marino, 1998.

- Renzo Bonelli: Gli organi dei poteri pubblici nell'ordinamento della Repubblica di San Marino, 1984

- Segreteria Esecutiva del Congresso di Stato: "Dalle Gualdarie alla Comunità Locale", 1994

- Selezione di leggi sull'ordinamento della Repubblica ad uso concorsi pubblici (aggiornata al giugno 1998). Segreteria Esecutiva del Congresso di Stato.

Francesco Balmiselli: Elementi di Diritto pubblico sammarinese. San Marino, 1996

ANNEXE III

Lettre adressée au Secrétariat le 23 avril 1999 par M. Antonio Gasperoni, Secrétaire d'Etate aux Relations avec le Giunte di Castello

J'ai reçu avec plaisir le projet de rapport rédigé par M. Manueco Alonso, suite à la visite de la délégation du CPLRE qui s'est tenue du 25 au 26 février, et qui sera soumis à discussion à la séance du 16 juin.

Je pense que le rapport de la commission a savamment saisi les particularités de notre "petite" et antique République, qui, comme l'a déjà souligné la délégation, ne peut être comparée aux autres nations qui ont une dimension et des caractéristiques institutionnelles radicalement différentes des nôtres.

L'expérience de la Loi n°22 du 24 février 1994 sur les "Giunte di Castello", qui a été par de nombreux aspects une loi innovante et efficace, a montré ses limites.

Dans ce but et depuis quelque temps, avec l'aide et la collaboration des "Giunte di Castello", une législation dans son ensemble est à l'étude.

Je vous adresse de nouveau mes compliments pour le remarquable travail, et vous prie de croire en l'assurance de ma haute considération.

M. Antonio Gasperoni

² Pour une étude de l'évolution historique des collectivités locales à Saint-Marin, se reporter à Segreteria Esecutiva del Congresso di Stato: "Dalle Gualdarie alla Comunità Locale", 1994.

³ Il est à noter que les castelli sont dissemblables. Par exemple, le castello de Serravalle compte 4 800 habitants et la ville de Saint-Marin 5 000, alors que le castello de Monte Giardiano n'en a que 700.

⁴ Les résidents étrangers, même ceux de longue date, ne participent pas aux élections locales et n'ont évidemment pas le droit d'être élus. Au 30 septembre 1998, Saint-Marin comptait 4.000 résidents étrangers sur un total de 26.195 habitants.