Raccomandazione 151 (2004) ¹ sui vantaggi e sugli inconvenienti dell’elezione diretta dell’esecutivo locale in base ai principi della Carta europea dell’autonomia locale

Il Congresso, esaminata la proposta della Camera dei poteri locali,

1. Considerando:

a. l’Articolo 2, paragrafo 1, comma b, della Risoluzione (2000) 1 del Comitato dei Ministri relativa al Congresso del Consiglio d’Europa, che stabilisce che uno degli obiettivi del Congresso è sottoporre proposte al Comitato dei Ministri, al fine di promuovere la democrazia locale;

b. l’Articolo 2, paragrafo 3, della stessa Risoluzione, in virtù del quale il Congresso deve vigilare sull’applicazione effettiva dei principi della Carta europea dell’autonomia locale (di seguito “la Carta”);

c. la relazione esplicativa sui vantaggi e sugli inconvenienti dell’elezione diretta dell’esecutivo locale (di seguito “l’esecutivo locale o il sindaco”) (CPL (11) 2 Parte II);

d. la Raccomandazione 113 (2002) del Congresso sulle relazioni tra i cittadini, le assemblee rappresentative locali e gli organi esecutivi nel quadro della democrazia locale ;

2. Notando:

a. che si osserva globalmente in Europa in questi ultimi anni una costante evoluzione a favore dell’elezione diretta degli organi esecutivi locali;

b. che nei paesi in cui le elezioni indirette comportano un certo intervento del governo centrale, oppure perfino delle prerogative regie, si constata una progressiva attenuazione del fenomeno;

3.Ritiene che le ragioni esposte di seguito, basate sulla pratica e sull’esperienza degli ultimi dieci anni di autonomia locale in Europa, costituiscano degli elementi a sostegno dell’elezione diretta dell’esecutivo locale:

a. UNA MAGGIORE LEGITTIMITA’. Il principale vantaggio di un organo esecutivo eletto direttamente è la legittimità politica, democratica e morale che ne deriva per il sindaco, quando viene scelto direttamente dalla popolazione, rispetto a un sistema in cui viene designato da un gruppo ristretto di consiglieri. Di conseguenza, secondo il Congresso, questa elezione diretta:

i. rafforza globalmente la legittimità del sistema politico a livello locale e può fornire ai cittadini una doppia possibilità di votare tanto per un candidato di un partito, che per un candidato indipendente;

ii. pare garantire una separazione più chiara dei poteri tra l’organo rappresentativo e l’organo esecutivo;

iii. dà al sindaco la possibilità di agire più o meno indipendentemente dalle pressioni esercitate da parte dei membri del consiglio comunale appartenenti a diversi partiti politici;

iv. potrebbe rafforzare l’indipendenza dell’assemblea rappresentativa rispetto al potere esecutivo e di conseguenza anche il controllo che essa esercita realmente;

b. UNA MAGGIORE IDENTIFICAZIONE. Un altro vantaggio è probabilmente il rafforzamento della democrazia partecipativa, del coivolgimento e dell’impegno della popolazione locale, che dovrebbe rispecchiarsi nel tasso più elevato di partecipazione alle elezioni. Di conseguenza, il Congresso ritiene che tale tipo di elezione:

i. contribuisca a consolidare la democrazia locale e a rafforzarne le radici nelle fasi iniziali del suo sviluppo e aiuti la popolazione ad individuare chiaramente il livello locale dei pubblici poteri e a familiarizzarsi con l’idea dell’autonomia locale;

ii. favorisca un’accresciuta consapevolezza, da parte della popolazione, del concetto di autonomia locale nel suo insieme, oltre che una maggiore integrazione degli abitanti e una loro più profonda identificazione con l’amministrazione comunale;

iii. aiuti il sindaco eletto direttamente ad essere visto quale simbolo di quanto vogliono e di cosa rappresentano gli abitanti;

iv. è semplice, facile da organizzare e meno costosa.

c. UNA MAGGIORE RESPONSABILITA’. L’elezione diretta del sindaco stabilisce un sistema evidente di responsabilità politica. L’esercizio dell’autorità locale viene percepito come un mezzo per sostenere la fornitura dei servizi e per verificare che il sindaco sia direttamente responsabile dinanzi alla cittadinanza di quanto ha compiuto, o non ha realizzato. I cittadini hanno l’impressione di sentirsi maggiormente coinvolti nella gestione degli affari locali, dal momento che hanno scelto essi stessi la persona che sembra corrispondere meglio alle loro aspettative. Per questo, il Congresso ritiene che l’elezione diretta:

i. incoraggi un’attitudine all’esercizio del potere più ferma e più responsabile, l’elaborazione di un programma d’azione più aperto e una partecipazione più diretta dei cittadini;

ii. aumenti la visibilità dell’autorità locale nella persona del sindaco, attiri l’attenzione dei media, dia maggiore risonanza alla sua azione, rafforzandone eventualmente la responsabilizzazione;

iii. contribuisca a fornire una risposta molto più immediata e apparentemente efficace ai bisogni espressi dalla popolazione locale.

d. UNA MIGLIORE GOVERNANCE E UNA MAGGIORE STABILITA’. Infine, l’elezione diretta dell’esecutivo può essere un fattore di stabilità durante il suo mandato. La separazione dei poteri è più netta, e la trasparenza è quindi maggiore, quando il governo locale non dipende da un unico organismo, esecutivo e deliberante. Tale sistema stabilisce:

i. una direzione e una coesione più efficaci;

ii. un’accresciuta rapidità nelle procedure amministrative e nel processo decisionale;

iii. rischi minimi di un confronto politico che potrebbe paralizzare la gestione degli affari;

4. Nota, tuttavia, che i seguenti punti possono essere considerati degli inconvenienti del sistema e possono, in determinate circostanze, compromettere il mandato dell’esecutivo eletto direttamente:

a. PARALISI POLITICA. Viene generalmente riconosciuto che il problema che si presenta più comunemente è l’insorgere di un eventuale conflitto politico, quando il sindaco e l’assemblea rappresentano opinioni politiche divergenti. Tale situazione può aumentare il rischio di inefficacia e di stallo in materia di gestione, soprattutto per le questioni relative al bilancio, e provocare generalmente una certa instabilità politica;

b. CONCENTRAZIONE ECCESSIVA DEL POTERE NELLE MANI DI UN’UNICA PERSONA. Un altro inconveniente può essere l’inquietudine provocata da un’eventuale concentrazione eccessiva di poteri nelle mani del sindaco, fattore che può, a sua volta, avere i seguenti effetti indesiderati:

i. indebolimento del ruolo dell’assemblea rappresentativa;
ii. concentrazione della presa di decisioni a livello comunale;
iii. personalizzazione del potere e instaurazione di un “clientelismo”;
iv. personalizzazione della figura del sindaco o frammentazione del sistema dei partiti politici;
v. riduzione delle forme di controllo interno dell’amministrazione comunale.

c. RISCHIO DEL POPULISMO. E’ ben noto che i candidati che fanno campagna su un’unica questione o le persone molto in vista possono incoraggiare il populismo a livello della politica locale, poiché la funzione può attirare dei candidati di grande notorietà, ma incapaci di svolgere adeguatamente le funzioni di sindaco;

d. INDEBOLIMENTO DEI PARTITI POLITICI E DELLO SLANCIO POLITICO. Dei candidati indipendenti potrebbero ridurre il ruolo dei partiti politici nella competizione elettorale e renderebbero meno politiche le elezioni locali;

5. In considerazione di tutti questi argomenti, il Congresso:

a. invita gli stati membri del Consiglio d’Europa a tenere conto delle conclusioni del Congresso qui sopra esposte al momento della loro riforma dell’amministrazione locale;

b. esorta gli stati membri a rivolgere un’attenzione particolare al meccanismo degli equilibri dei poteri tra gli organi politici rappresentativi e gli organi esecutivi, poiché, in assenza di tale equilibrio e se inoltre mancasse una cultura politica partecipativa a livello dei cittadini, o un’opinione politica forte, si potrebbe giungere a una situazione in cui l’esecutivo avrebbe il sopravvento sull’assemblea rappresentativa;

c. invita gli stati membri ad accordare un’attenzione particolare alla questione della gestione dei beni comunali, che dovrebbe essere effettuata sotto il controllo dell’assemblea;

d. ricorda i principi che disciplinano le relazioni tra l’assemblea rappresentativa locale e l’organo esecutivo, enunciati dal Congresso nella sua Raccomandazione 113 (2002) (Allegato Parte 3).

¹ Discussa e approvata dalla Camera dei poteri locali, il 25 maggio 2004 e addottata dalla Commissione permanente del Congresso il 27 maggio 2004, (ved. Doc. CPL (11) 2, progetto di raccomandazione presentato da Dott. I. Micallef (Malta, L, PPE/DC), e Dott. G. Rodio (Italia, L, PPE/DC) relatori).