Рекомендация 110 (2002)¹ о местной и региональной демократии в Молдове

Конгресс,

1. Напоминая:

a. статью 2.3 Уставной резолюции (2000) 1 Комитета министров в отношении КМРВЕ, которому поручено готовить доклады о состоянии местной и региональной демократии в государствах-членах и государствах-кандидатах;

b. Резолюции КМРВЕ 31 (1996), 28 (1997) и 106 (2000), устанавливающие руководящие принципы подготовки вышеупомянутых докладов;

c. Рекомендации КМРВЕ 38 (1998) и 84 (2000) о положении в области местного и/или регионального самоуправления в Республике Молдова, на основании которых Конгресс, в частности, изложил ряд соображений в адрес парламентских и правительственных органов Молдовы;

d. Резолюции Конгресса 59 (1998) и 103 (2000) о положении в области местного и/или регионального самоуправления в Республике Молдова, на основании которых Конгресс, в частности, принял решение продолжать следить за развитием местной и региональной демократии в данной стране;

2. Ознакомившись с результатами официальных визитов в Кишинев и в Комрат в течение 2001 и 2002 г.г. (Гагаузия) докладчиков² Клода Казагранде (Франция, М) и Явуза Милдона (Турция, Р), как они были изложены в информационных докладах, недавно утвержденных в Бюро³;

3. С учетом доклада о результатах мониторинга, подготовленного докладчиками о положении в области региональной демократии в Республике Молдова в рамках Институциональной комиссии⁴;

4. Ознакомившись с юридическим заключением о законах о реформе, утвержденных парламентом Молдовы в декабре 2001 г., о территориально-административном устройстве⁵ и о местном публичном управлении⁶, которое было подготовлено под эгидой докладчиков членом Группы независимых экспертов по Европейской Хартии о местном самоуправлении, как это заключение представлено в докладе о мониторинге, упомянутом в вышеизложенном пункте 3;

5. Выражая благодарность:

a. аппарату Президента, парламентским и правительственным органам Молдовы за предоставленную в ходе встреч с докладчиками информацию и комментарии;

b. профессору Джону Лафлину и г-ну Дан Медреа, а также секретарю Институциональной комиссии Риккардо Приоре и секретарю Палаты регионов Гюнтеру Мудриху, за ту помощь, которую они оказали докладчикам для выполнения поставленной перед ними задачи;

6. Приветствуя ратификацию Молдовой Европейской хартии о местном самоуправлении (02.10.97), которая вступила в стране в силу 01.02.98;

7. Выражая сожаление в связи с тем, что Молдова еще не ратифицировала Европейскую Конвенцию о региональных языках или языках меньшинств, а также Конвенцию об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне;

8. Хотел бы обратиться к аппарату Президента, парламентским и правительственным органам Молдовы со следующими соображениями и рекомендациями:

A. Относительно вопросов, связанных с процессом принятия законов о реформе, упомянутых выше в пункте 4:

a. Законодательные положения были приняты без консультации с ассоциациями, представляющими местные и региональные власти страны. Это является нарушением Статьи 4.6 Европейской хартии о местном самоуправлении, В этой Статье предусматривается, что «Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся»;

b. Не было представлено, как этого требует Статья 5 Европейской хартии о местном самоуправлении, никаких доказательств того, что были проведены надлежащие консультации с заинтересованными местными властями. Необходимо напомнить, что в данной Статье предусмотрено, что «Изменение границ, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом»;

c. В демократическом государстве неприемлемо, чтобы решение о реформе такого масштаба принималось без настоящих консультаций, открытых и официальных, с заинтересованными институциональными органами;

d. В этой связи с сожалением приходиться констатировать также и то, что:

i. для того, чтобы в кратчайшие сроки начать применять вышеуказанное законодательство, несмотря на критику со стороны Конгресса, парламент Молдовы настоял на том, чтобы организовать досрочные местные выборы, приостановив при этом полномочия действующих местных и региональных выборных лиц;

ii. несмотря на данные соответствующие обещания, молдавские власти не проконсультировались с Советом Европы по поводу этого законодательства до его принятия;

e. Позитивным фактом является то, что решение об организации досрочных выборов в дальнейшем было аннулировано Конституционным Судом страны, с учетом комментариев, изложенных от имени Бюро КМРВЕ председателем Конгресса;

B. Относительно политической целесообразности законов о реформе, упомянутых выше в пункте 4:

a. Необходимость приблизить администрацию к гражданам и снизить количество государственных служащих – эти аргументы приводились молдавскими властями для оправдания целесообразности реформ – не должна противоречить демократическим принципам и европейским нормам в данной области;

b. Исходя из этого, не следует, только потому что у существующих законов есть недостатки, полностью отбрасывать существующую систему, тем более что создавалась она не так легко и при политической и финансовой поддержке всего международного сообщества, задействованного в Молдове;

c. Подтверждая полную свободу молдавских властей относительно выбора формы административного управления территорией своей страны, решение восстановить районы вероятно связано с неправильной оценкой тех проблем, которые лежали в основе такого решения;

d. Действительно, основной аргумент, который представили молдавские власти для оправдания восстановления районов, связан с просьбами граждан, которые хотели бы, чтобы услуги оказывались им в непосредственной близости от места их проживания;

e. Этот же результат мог бы быть получен благодаря простой децентрализацией служб на основе существующих структур на уровне бывших районов. Приняв решение заменить ныне существующие 10 регионов на 31 район, молдавские власти юридически и фактически увеличили количество центров принятия решений, а, следовательно, усугубили вытекающую из этого бюрократию;

C. Относительно юридических вопросов по существу, связанных с законами о реформе, упомянутых выше в пункте 4:

a. Необходимо исходить из юридического заключения, на которое содержится ссылка в пункте 4 данной Рекомендации, и привлечь внимание молдавских властей к следующему:

i. По крайней мере в соответствии с этой аргументацией, новое территориальное деление, утвержденное Законом 764-XV, входит в противоречие с духом и основными принципами Европейской хартии о местном самоуправлении;

ii. Это подтверждается:

- заявлениями первого вице премьер-министра Республики Молдова – который в правительстве несет ответственность за местные и региональные власти – публично провозгласившего, что территориальная реформа, утвержденная парламентом в декабре 2001 г., является вкладом в усиление «вертикали власти» между центральными властями и местными органам власти;
- решением Конституционного Суда Республики Молдова, опубликованном в официальном бюллетене n°46-48 от 4 апреля 2002 г., в котором был объявлен неконституционным ряд важных положений Закона 781-XV (2001) о местном публичном управлении, в частности, в силу установления отношений подчиненности между местными и центральными властями;

b. В этой связи Европейской хартии о местном самоуправлении противоречит то, что закон, упомянутый выше в подпункте ii, - исходя из концепции взаимодействия между представительной и законодательной ветвями власти и в силу существенного изменения статуса и формы избрания местных представителей – юридически и фактически подчиняет этих выборных лиц власти центральных органов. Это противоречит Статье 7.1 Хартии, в которой предусматривается, что «Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата»;

c. Исходя из этого же, положения данного закона предусматривают, что органы, выбранные на местном уровне, могут быть смещены или их работа может быть приостановлена высшими (или центральными органами), причем помимо всякого судебного решения – что также противоречит Статье 8 Хартии;

d. Неудивительно, что положения, упомянутые выше в подпунктах c) и d) были объявлены Конституционным Судом неконституционными;

e. Необходимо подчеркнуть, что вышеупомянутый закон означает серьезный шаг назад даже в отношении полномочий территориальных органов власти. Действительно, то дублирование полномочий, которое существовало уже в прежнем законодательстве, положениями упомянутого закона еще более усугубляется. Это является нарушением Статьи 4.4 Европейской хартии о местном самоуправлении, в которой предусматривается: «Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом»;

f. Что касается финансовых средств территориальных органов власти, то в новом законодательстве больше не упоминается в ясной форме право местных властей устанавливать местные налоги и сборы. В этой связи необходимо напомнить, что в Статье 9.3 Европейской хартии о местном самоуправлении предусматривается, что «По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом»;

D. Относительно применения законов о реформе, упомянутых выше в пункте 4:

a. Необходимо приветствовать заявление премьер-министра – после решения Конституционного Суда – который подтвердил, что срок полномочий существующих местных и региональных властей будет соблюден и что досрочных местных выборов организовано не будет;

b. Исходя из этого, возможное предварительное создание административных структур районов, установленных Законом 764-XV о территориально-административном устройстве, не должно осуществляться за счет самостоятельности нынешних местных и региональных властей;

c. В будущем молдавские власти могли бы рассмотреть возможность относиться к этим районам как к «децентрализованным» органам государственной власти на местах. Это позволило бы сохранить, в качестве «децентрализованных» самостоятельных территориальных властей, регионы (жудецы). Такой тип территориальной организации мог бы быть закреплен при возможном пересмотре Конституции. Конгресс готов оказать поддержку молдавским властям в этом направлении;

E. Что касается отношений молдавских властей с Советом Европы, с одной стороны, и с ассоциациями, представляющими выборных лиц территорий, в области местной и региональной демократии:

a. Необходимо подчеркнуть обязательство, принятое на себя премьер-министром перед докладчиками Конгресса, что в будущем все новые проекты законов, разрабатываемые в парламенте в области местного публичного управления и территориальной организации, будут заблаговременно направляться правительством на заключение в Совет Европы;

b. Исходя из Статьи 4.6 Хартии (см. выше подпункт 8.A.a), весьма важно, чтобы отныне с ассоциациями, представляющими территориальные органы Молдовы, проводились консультации в отношении любой реформы (или проблемы), непосредственно затрагивающей местных и/или региональных выборных лиц. Эти консультации должны проходить в форме институционального диалога, основанного на регулярных встречах и обмене информацией и официальными документами;

c. Для содействия созданию рамок для работы по поддержания диалога между вышеупомянутыми представителями и для облегчения начала такого сотрудничества в атмосфере доверия, предлагается, чтобы Конгресс организовал в ближайшие месяцы в Кишиневе встречу со всеми заинтересованными лицами (компетентными центральными органами и представителями территориальных органов власти) ;

F. Относительно автономного региона Гагаузии:

a. Конгресс принимает во внимание утверждения премьер-министра Молдовы, который заявил докладчикам Конгресса, что вышеупомянутые законы о реформе не нанесут ущерба автономии Гагаузии;

b. Принимаются во внимание предложения о пересмотре конституционных положений о статусе Гагаузии, разработанные компетентной государственной комиссией⁷;

c. С учетом того, что Венецианская комиссия уже разрабатывает заключение по данным предложениям, Председатель Конгресса направил свои комментарии соответствующим докладчикам Венецианской комиссии, для того чтобы она учла эти комментарии при утверждении своего заключения⁸;

d. Венецианская комиссия утвердила данное заключение в марте 2002 г., с учетом комментариев, сделанных Конгрессом⁹;

e. Относительно конфликтов, вызванных организацией народного референдума в Гагаузии по вопросу о смещении губернатора этого региона (башкана), после проверки фактов на местах компетентным докладчиком, подтверждается, что:

i. никаких решений, в соответствии с существующими нормами, в отношении организации референдума, Народное собрание Гагаузии официально не принимало;

ii. никаких решений об организации референдума, как этого требуют соответствующие юридические нормы, в официальном сборнике правовых актов Народного собрания опубликовано не было;

iii. предусмотренные законом сроки проведения референдума были нарушены;

iv. обвинения, касающиеся управления и ответственности башкана Гагаузии, должны были быть рассмотрены компетентным судом в соответствии с действующим законодательством или в Народном Собрании, согласно его внутренним процедурам и регламенту. Поэтому вызывает удивление информация о том, что высшие молдавские инстанции обратились к населению Гагаузии для того, чтобы содействовать его участию в референдуме по отставке Башкана, тогда как это не имело под собой правового обоснования;

f. выражая сожаление в связи с тем, что попытка организовать данный референдум привела к актам насилия, выражает, тем не менее, свои серьезные оговорки в отношении ареста, сопровождавшегося насилием, Ивана Бургуджи, Руководителя Юридического управления и протокола автономного региона Гагаузия, со стороны Службы информации и безопасности Молдовы, который затем был обвинен в том, что он оказал сопротивление силой проведению референдума – при том что референдум не имел законного основания, как это уточняется в вышеизложенном подпункте e. iv;

9. Призывает власти Молдовы учитывать эти соображения и рекомендации для обеспечения обязательств, принятых в рамках Совета Европы в отношении местной и региональной демократии и функционирования правового государства;

10. Призывает власти Молдовы выступить на следующей мини-сессии (Страсбург, 14-15 ноября 2002 г.), для того чтобы представить членам Конгресса меры, принятые или планируемые, по выполнению данной рекомендации;

11. Призывает Комитет министров и Парламентскую Ассамблею тщательно наблюдать за выполнением данной рекомендации властями Молдовы в рамках своей работы, связанной с Республикой Молдова.

12. Призывает Генерального секретаря принять необходимые меры для привлечения Конгресса к мероприятиям Дирекции по сотрудничеству в области местной и региональной демократии Генерального секретариата, проводимым в отношении Республики Молдова.

¹ Обсуждена и принята Конгрессом 5 июня 2002 г. на втором заседании (см. док. CG (9) 6, проект Рекомендации, представленный докладчиками г-ном К. Касагранде и г-ном Я. Милдоном).
² Эти визиты состоялись 29-30 октября 2001 г., 28-30 января, 18-20 февраля и 4 апреля 2002 г.
³ Документы: CG/Bur (8) 95, CG/Bur (8) 118 и CPR/Bur (8) 14
⁴ Документ: CG (9) 6 Часть II
⁵ Закон 764-XV (27.12.2001)
⁶ Закон 781-XV (28.12.2001)
⁷ Председатель данной комиссии направил Председателю Конгресса запрос о заключении на эти предложения.
⁸ Эти комментарии изложены в памятной записке, прилагаемой к данной Рекомендации.
⁹ Заключение Венецианской комиссии изложено в приложении к памятной записке к данной рекомендации.