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Rapport approuvé par le CAHROM lors de sa 6e réunion

CAHROM (2013)18

Strasbourg, 29 octobre 2013

COMITÉ AD HOC D’EXPERTS SUR LES QUESTIONS ROMS[1] (CAHROM)

__________

RAPPORT THEMATIQUE SUR LE LOGEMENT SOCIAL POUR LES ROMS ET

LA LEGALISATION DE LEURS TERRAINS ET HABITATIONS

(consécutif à la visite thématique du CAHROM à Tirana, Albanie, du 15 au 17 avril 2013)

__________

Experts d'ALBANIE, pays demandeur :

Mme Blerina Zoto Tepelena, Secrétariat technique des Roms, ministère du Travail, des affaires sociales et de l'égalité des chances (membre du CAHROM)

M. Gentian Kaprata, Directeur, ministère des Travaux publics et des transports

Mme Manjola Veizi, experte sur les questions roms, Centre des droits des femmes roms

Experts de BOSNIE-HERZEGOVINE et de « L’EX-REPUBLIQUE YOUGOSLAVE DE MACEDOINE », pays partenaires :

Bosnie-Herzégovine :                                        M. Milan Jovanović, chef du Département des minorités, ministère des Droits de l'homme et des réfugiés de Bosnie-Herzégovine

Mme Ljiljana Šantić, consultante experte et coordinatrice en matière de logement des Roms au ministère des Droits de l'homme et des réfugiés (membre du CAHROM)

Mme Hedina Sijercić, experte sur les questions roms, coordinatrice pour les Roms en Bosnie-Herzégovine

« L’ex-République yougoslave de Macédoine » :             Mme Mabera Kamberi, chef du Secteur de la Coordination et de l’assistance technique, ministère du Travail et de la Politique sociale (membre du CAHROM)

                                                                        Mme Sara Shabani, coordinatrice de ZELS (association des collectivités locales et régionales)

                                                                        M. Neizir Huseini, expert sur les Roms, responsable de programme, SONCE (Association pour le développement démocratique rom)


TABLE DES MATIERES

I. INTRODUCTION                                                                                                         page 3

1.1        Contexte du rapport et de la visite thématiques                                       page 3

1.2        Composition du groupe thématique d’experts                                         page 4

1.3        Programme de la visite thématique                                                         page 4

II. CONTEXTE ET ATTENTES                                                                                       page 4

2.1        Contexte et objet du rapport et de la visite thématiques                          page 4

2.2        Attentes et points de discussion                                                                        page 5

2.3        Taille et composition des groupes roms dans les pays participants         page 5

            2.3.1 Albanie                                                                                         page 5

            2.3.2 Bosnie-Herzégovine                                                                      page 7

                        2.3.3 « L’ex-République yougoslave de Macédoine »                              page 7

2.4        Situation des Roms en matière de logement et principaux problèmes

rencontrés                                                                                             page 7

            2.4.1 Albanie                                                                                         page 8

            2.4.2 Bosnie-Herzégovine                                                                      page 9

                        2.4.3 « L’ex-République yougoslave de Macédoine »                              page 10

           

III. NORMES EUROPÉENNES ET INTERNATIONALES PERTINENTES ET

TEXTES DE RÉFÉRENCE                                                                                             page 11

IV. LEGISLATION, POLITIQUES, STRUCTURES ET MESURES SPECIFIQUES             page 12

4.1        Albanie                                                                                                             page 12

4.1.1 Roms et politiques de logement                                                     page 12

4.1.2 Logement social (pour les Roms)                                                   page 13

4.1.3 Partenariat entre secteur public et secteur privé                               page 13

4.1.4 Rôle des acteurs internationaux et des ONG nationales

en matière de logement des Roms                                                         page 13

4.1.5 Autres projets en matière de logement                                            page 14

4.2        Bosnie-Herzégovine                                                                                           page 15

4.2.1 Roms et politiques de logement                                                     page 15

4.2.2 Logement social (pour les Roms)                                                   page 16

4.2.3 Rôle des acteurs internationaux et des ONG nationales

en matière de logement des Roms                                                         page 19

4.3        « L’ex-République yougoslave de Macédoine »                                                   page 20

4.3.1 Roms et politiques de logement                                                     page 20

4.3.2 Projets de logement (pour les Roms)                                             page 21

4.3.3 Légalisation des logements informels (des Roms)                          page 23

4.3.4 Rôle des acteurs internationaux et des ONG nationales

en matière de logement des Roms                                                         page 24

V. CONCLUSIONS, ENSEIGNEMENTS TIRES ET BONNES PRATIQUES

IDENTIFIEES                                                                                                                page 26

5.1        Conclusions générales et enseignements tirés                                                    page 26

5.2        Conclusions et recommandations spécifiques                                                    page 27

5.3        Suivi et propositions en vue de futurs groupes/visites thématiques                      page 32

5.4        Bonnes pratiques identifiées                                                                              page 32

ANNEXES:                                                                                                                   page 34

Annexe 1:         Lettre d’invitation officielle reçue de l’Albanie                                          page 34

Annexe 2:         Programme de la visite thématique                                                         page 34

Annexe 3:         Liste des experts et des participants à la visite thématique                      page 34

Annexe 4:         Normes européennes et internationales pertinentes et textes de

référence                                                                                              page 34

Note: Un ADDENDUM DU RAPPORT THEMATIQUE comprenant toutes les présentations collectées pendant la visite thématique du CAHROM est disponible sur demande auprès du Secrétariat. 

I. INTRODUCTION

1.1          Contexte du rapport et de la visite thématiques

Un groupe thématique sur la légalisation des habitations/quartiers roms a été créé à la demande du membre albanais du CAHROM lors de la 4e réunion du CAHROM (Strasbourg, 28-30 novembre 2012)[2]. Dans une lettre reçue par le Secrétariat le 4 avril 2013, le ministère albanais du Travail et de la politique sociale a confirmé l'invitation adressée au groupe d’experts du CAHROM à se rendre à Tirana du 15 au 17 avril 2013 (voir l’annexe 1).

Les membres du CAHROM de Bosnie-Herzégovine et de « l’ex-République yougoslave de Macédoine », qui avaient participé à un précédent groupe thématique sur le « Logement social pour les Roms », ont manifesté le désir de se joindre à ce groupe en tant que pays partenaires[3]. Les deux pays ont un passé commun en tant que pays de l’ex-Yougoslavie. Ils ont également des programmes d’action et des approches politiques similaires en matière de logement des Roms : élaborer un cadre juridique pour la légalisation des sites/quartiers roms et mettre en place des programmes de logement social à l’intention d’un grand nombre de familles roms. Il était donc intéressant de comparer les différentes mesures prises par ces deux pays à la politique et aux mesures appliquées dans le pays demandeur, l'Albanie.

Lors de la 5e réunion du CAHROM (Strasbourg, 14-16 mai 2013), après une discussion préliminaire sur les principaux résultats de la visite thématique à Tirana – qui a montré que les débats dépassaient le sujet de la légalisation –, le comité est convenu de renommer le présent rapport ainsi : « le logement social pour les Roms et la légalisation de leurs terrains et habitations »[4].

Il faut donc lire le présent rapport thématique en complément au rapport thématique « Logement social pour les Roms » (avec « l’ex-République yougoslave de Macédoine » comme pays demandeur, et la Bosnie-Herzégovine, la Croatie et l’Espagne comme pays partenaires) approuvé par le CAHROM lors de sa 4e réunion[5].

En vue de préparer le rapport thématique et la visite, chaque expert du groupe thématique était invité à fournir des informations générales sur la situation des Roms, le cadre juridique et les mesures intéressant la légalisation des sites/quartiers roms et le logement social des Roms. Les documents de référence soumis par le pays demandeur et les pays partenaires, ainsi que les présentations faites pendant la visite, figurent dans un addendum au présent rapport, disponible auprès du Secrétariat.

Dans les deux pays partenaires couverts par le présent rapport, les Roms sont considérés comme une minorité nationale selon la Convention-cadre pour la protection des minorités, et bénéficient de mesures d’action positive ciblées dans le cadre des stratégies nationales appliquées aux Roms. En Albanie, les Roms sont reconnus comme minorité ethnolinguistique, statut couvert par la Convention-cadre.  

Les trois pays participent aussi à la Décennie pour l’intégration des Roms (2005-2015) et ont mis en place des plans d’action sur dix ans, y compris dans le domaine du logement[6]. Le présent rapport prend en compte certaines des conclusions du Rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action pour la Décennie en 2012, en Albanie[7] et dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine »[8].

1.2        Composition du groupe thématique d’experts

Le groupe thématique d’experts se composait d’experts issus des différents ministères responsables des questions roms et/ou des politiques de logement :

·  pour l’Albanie, le Secrétariat technique des Roms, au sein du ministère du Travail, des affaires sociales et de l’égalité des chances, et le ministère des Travaux publics et des transports ;

·  pour « l’ex-République yougoslave de Macédoine », le ministère du Travail et de la politique sociale, le ministère des Transports[9], ainsi que l’Association des collectivités locales et régionales ;

·  pour la Bosnie-Herzégovine, le ministère des Droits de l'homme et des réfugiés.

L’OSCE-BIDDH, par le biais de son projet « Bonnes pratiques pour l’intégration des Roms » (BPRI) financé par l’Union européenne et les Etats participants, a assuré la participation à ce groupe thématique d’un expert supplémentaire d’origine rom issu de chacun des trois pays participants. La liste des experts et des participants figure à l’annexe 2.

1.3        Programme de la visite thématique

Le programme de la visite thématique, qui figure à l’annexe 3, a été organisé par le Secrétariat technique des Roms au sein du ministère du Travail, des affaires sociales et de l'égalité des chances. Etaient prévues une table ronde et des réunions bilatérales auxquelles ont participé l’Avocat du peuple, le ministère des Travaux publics et des transports, la municipalité de Tirana, le PNUD, l’Unicef et les Bureaux du Conseil de l’Europe à Tirana, ainsi que des représentants de la société civile. En outre, le groupe d’experts s’est rendu dans deux sites/campements informels de Roms à Tirana, Shkoza et Bregu I Lumit. La matinée du troisième jour a été consacrée à une réunion de débriefing entre des experts du groupe thématique et le Secrétariat, avec la participation d’un représentant du ministère des Travaux publics et des transports.

II. CONTEXTE ET ATTENTES

2.1        Contexte et objet du rapport et de la visite thématiques

L’échange thématique sur le logement social des Roms et la légalisation des sites et habitations roms était d’actualité pour les trois pays concernés par le présent rapport.

En mai 2012, le Gouvernement albanais a approuvé des amendements de la politique nationale de logement social (loi n° 9232). Le ministère du Travail, des affaires sociales et de l’égalité des chances, chargé de superviser les stratégies nationales d’intégration et qui révise actuellement ses Plans d’action nationaux adoptés dans le cadre de la Décennie pour l’intégration des Roms, notamment en matière de logement, entendait s’imprégner de l’expérience des pays de la région des Balkans ayant entamé un processus analogue – tels la Bosnie-Herzégovine et « l’ex-République yougoslave de Macédoine ».

Le groupe d’experts a tenu tout particulièrement à recueillir des informations concernant la législation sur la légalisation des sites/habitations, la législation liée au logement social et la méthodologie utilisée pour sélectionner les bénéficiaires des programmes de logement social. Quant à l’Albanie, ayant également entamé la décentralisation des pouvoirs vers les collectivités locales et régionales, elle souhaitait en savoir davantage sur le degré d’implication des acteurs locaux et régionaux dans la mise en œuvre de politiques portant sur le logement.

En elle-même, la visite thématique à Tirana était d’autant plus d’actualité que la municipalité avait décidé de fournir 385 logements sociaux à des catégories vulnérables de la population, notamment aux familles roms. L’Avocat du peuple a également jugé la visite du CAHROM opportune du fait que l’ECRI venait de publier des recommandations à l’intention de l’Albanie. A la suite de la visite du groupe d’experts du CAHROM à Tirana, l’Avocat du peuple a fourni au groupe le résumé de ses recommandations à des institutions publiques albanaises quant aux droits des minorités, au système éducatif pré-universitaire, à la protection contre la discrimination et aux conditions de vie de la minorité rom en Albanie[10].

Cependant, au cours de la visite, il a été mentionné que l’approche des élections de juin 2013 n’offrait pas le moment idéal pour entamer une réforme immédiate. Les interlocuteurs albanais se sont néanmoins dits convaincus que, d’ici à ce que le rapport thématique soit approuvé par le CAHROM – c’est-à-dire à la fin octobre 2013 –, les autorités nationales et locales se montreraient plus réceptives et pourraient exploiter les résultats de cet exercice thématique comme source précieuse d’inspiration pour leur politique de logement.

2.2        Attentes et points de discussion

L’Albanie, en tant que pays demandeur, a tenu à aborder deux aspects : les programmes de logement social – et, en particulier, les critères de sélection des bénéficiaires – et les modèles de partenariat entre secteur public et secteur privé. Le membre albanais du CAHROM avait communiqué au groupe d’experts les deux points suivants à examiner avant la visite thématique.

1)             Programmes de logement social : Est-il possible d’intervenir dans la détermination des critères de sélection des bénéficiaires roms, notamment sur le plan législatif et pour assurer un processus viable de documentation en matière de logement ?[11]

2)             Modèles exemplaires de partenariat entre secteur public et secteur privé : Comment ce type de coopération peut-il résoudre les problèmes rencontrés par la communauté rom ? Existe-t-il des modèles concrets de partenariat public-privé ? Sinon, quelles sont les difficultés qui empêchent le développement de ce processus ?[12]

Le groupe d’experts a identifié d’autres questions avant la visite thématique. En voici la liste :

-      Des mesures ont-elles été prises dans le cadre du Plan d’action de la Décennie en vue d’élargir la portée des interventions en matière de logement, d’urbanisme et de développement rural et de les intégrer à une approche intersectorielle globale ?[13]

-      Quel est le processus appliqué pour la légalisation des constructions illégales ?

-      Y a-t-il des négociations avec les autorités pour légaliser ces sites/habitations ?

-      Existe-t-il des indications précises quant au nombre de personnes – notamment, de Roms – touchées par de telles mesures ?

-      Existe-t-il des mesures concrètes visant à améliorer la disponibilité, l’accessibilité et la qualité du logement social, notamment avec accès à des services abordables ?

-      Existe-t-il des données de base sur le nombre et la proportion de Roms n’ayant pas accès à l’infrastructure des services publics et sociaux ?

-      Combien y a-t-il d’habitations illégales ?

-      Existe-t-il des indications quantifiables quant à l’évolution du nombre de Roms pouvant accéder à l’infrastructure des services publics et sociaux ?

-      Y a-t-il des contradictions entre les politiques générales de logement et les priorités ?

-      Identifiez les mesures adoptées pour promouvoir la légalisation des habitations roms.

2.3        Taille et composition des groupes roms dans les pays participants

2.3.1     Albanie

En Albanie, il existe deux groupes distincts : les Roms et les Egyptiens. Ils sont radicalement différents l’un de l’autre[14].

Au recensement démographique de 2011, 8 301 personnes se sont déclarées Roms (0,30 % de la population totale). Les estimations sur la taille de la population rom en Albanie varient entre 40 000 et 120 000[15]. Les Roms résident un peu partout dans le pays, mais les plus grosses communautés sont concentrées dans les villes et les alentours de Tirana, Fier, Gjirokaster, Berat et Korce[16]. En vaste majorité, ils vivent dans des conditions déplorables et souffrent d’extrême pauvreté et de marginalisation sociale. Selon une étude régionale publiée par le PNUD en 2006[17], les taux de pauvreté et d’extrême pauvreté des Roms en Albanie sont particulièrement élevés (78 % et 39 %). En Albanie, le fait qu’une femme rom gagne 36 % du salaire moyen d’une Albanaise est un autre exemple de la situation socioéconomique de la minorité rom dans ce pays.[18]

A la différence des Roms, les Egyptiens ne parlent pas la langue romani. Parmi leurs traits distinctifs, citons des activités caractéristiques telles que la ferronnerie et la musique. Ils pratiquent une religion syncrétique – qui réunit différentes parties des religions islamique, orthodoxe et animiste. Contrairement aux Roms, les Egyptiens mènent une vie sédentaire dans des quartiers généralement séparés, près du centre de villes ou de gros villages qui, souvent, ont même pris leur nom[19]. Ils sont mieux intégrés à la société albanaise que les Roms. L’habillement des femmes, la tradition orale, l’organisation sociale et le mode de vie sont complètement différents entre Roms et Egyptiens. Les deux groupes entretiennent peu de contacts sociaux et se marient rarement entre eux. Durant la dernière décennie, des changements se sont produits dans ce sens, avec de plus en plus d’interactions et mariages mixtes entre les deux communautés.

Au vu de l’évaluation qualitative des besoins menée par une équipe de la Banque mondiale entre janvier 2002 et juin 2003[20], « par rapport à la majorité de la population, le pourcentage de foyers « très pauvres » parmi les Roms et les Egyptiens semble bien supérieur : respectivement 75 % et 70 %, contre 28,8 % pour la population majoritaire. Ces communautés se distinguent par deux extrêmes : les 80 % définis comme ménages « très pauvres » et « pauvres », et une minorité de 5 % connaissant une situation financière relativement bonne. »

Le tableau ci-dessous présente une répartition des catégories de pauvreté identifiées chez les Roms, les Egyptiens et les Albanais :

http://www.errc.org/cms/upload/media/01/20/i00000120.jpg

Source : Etude qualitative des besoins sur la pauvreté en Albanie, Banque mondiale, 2002.

S’agissant de la situation en matière de logement, ce même rapport concluait que « plus de 40 % des Roms et 30 % des familles égyptiennes vivent sans eau courante dans leur logement faute de connexion adéquate. La plupart du temps, ces familles habitent des logements de fortune ou délabrés occupant des superficies bien inférieures à la moyenne nationale. Elles ont également du mal à obtenir une aide de l’Etat et autres formes d’assistance sociale » (traduction non officielle). Malgré quelques progrès réalisés depuis une dizaine d’années dans plusieurs secteurs d’action concernant les Roms, cette description de la situation des Roms en matière de logement reste globalement de mise.

2.3.2       Bosnie-Herzégovine

Une récente étude estime que le nombre de Roms vivant en Bosnie-Herzégovine est compris entre 25 000 et 30 000. Parmi ceux-ci, 19 500 personnes ou 4 500 foyers ont besoin du type d’assistance décrit dans la Stratégie et le Plan d’action. D’autres estimations de 2007 considèrent que la population rom en Bosnie-Herzégovine pourrait être évaluée à 76 000 personnes, soit 2 % de la population totale[21].

2.3.3     « L’ex-République yougoslave de Macédoine »

D’après le recensement de la population 2002, le nombre officiel de Roms est de 53 000, soit 2,6 % de la population totale, mais d’après les estimations, le nombre total pourrait dépasser 150 000, soit plus de 9 % de la population globale.

Les Roms sont considérés comme une ethnie spécifique dans le préambule de la Constitution. La municipalité de Shuto Orizari, en banlieue de Skopje, est la première commune rom d’Europe (dirigée par un maire rom) et la seule au monde où la langue romani a acquis un statut officiel.

Les Roms ne sont pas concentrés dans une région particulière du pays, ils sont répartis sur tout le territoire. D’après le recensement de la population 2002, dans 27 municipalités la proportion de Roms dépasse 1 %. Dans dix d’entre elles, cette proportion est supérieure à 4 %. Si les Roms sont en marge, c’est moins à cause des différences ethniques que du fait du mode de vie, du costume et de l’allure communs aux membres de ce groupe. La plupart d’entre eux parlent leur propre langue, le romani, ainsi que la langue dominante dans la région où ils sont implantés, à savoir le macédonien et/ou l’albanais. Un certain nombre de Roms macédoniens sont musulmans, bien que certains pratiquent également d’autres religions.

2.4        Situation des Roms en matière de logement et principaux problèmes rencontrés

Le droit à un logement adéquat et sûr est un droit humain fondamental ; il est inscrit dans le droit international sur les droits de l'homme. L’étude régionale conjointe (PNUD/BM/CE) sur les Roms menée en 2011 fournit des informations concernant le pourcentage de ménages confrontés à de multiples privations (voir le tableau ci-dessous[22]).

2.4.1     Albanie

Après la visite de juin 2008 en Albanie, l’ex-Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l’Europe, M. Thomas Hammarberg, a conclu que la situation de la communauté rom – notamment s’agissant du logement et des titres de propriété – méritait une particulière attention[23].

Selon l’étude effectuée, en février 2012[24], par le Centre d’études économiques et sociales (CESS) basé à Tirana, les Roms occupent depuis de nombreuses années les mêmes sites/habitations, si bien qu’ils ont le sentiment naturel d'en être propriétaires alors qu'en réalité, le terrain appartient à l'Etat. Cela peut expliquer le très fort pourcentage (80,6 %) des personnes interrogées déclarant être « propriétaires » de leur habitation. Il semble que les principaux inconvénients des logements habités par les Roms soient l’absence d’eau potable, de toilettes et de tout-à-l’égout, puis les moyens de communication (accès à une ligne de téléphone fixe, par exemple). A quoi s’ajoute généralement l’absence d'infrastructure collective, de nombreux membres de la communauté rom déclarant vivre dans des quartiers aux voies non pavées ou en mauvais état.

Pour près d’un quart des personnes interrogées, le logement consiste en baraquements, tentes ou autres abris de construction légère. C’est là un pourcentage très élevé par rapport au reste de la population et il affecte les conditions socioéconomiques des Roms. Les autres personnes interrogées (38,4 %) déclarent vivre essentiellement dans de vieux logements.

Le processus de légalisation touche directement les ménages roms et égyptiens en améliorant leur qualité de vie et en leur facilitant l’accès à des ressources collectives, ainsi qu’en libérant des capitaux pour d’éventuels investissements immobiliers – d’où l’importance de politiques d’information du public concernant les demandes et l’assistance juridique dans le cadre de procédures de légalisation. Les Roms interrogés présentent un profil périurbain, ce qu’illustre le fait que seuls 12,5 % d’entre eux disent posséder des terres agricoles. Parmi ces propriétaires fonciers, 49,4 % cultivent des céréales, 19,1 % ne font rien et 20,2 % mettent leur terre agricole en location.

Hormis les conditions de logement proprement dites, la majorité des Roms déclarent vivre dans des zones aux voies en terre battue (52,2 %) ou en mauvais état (22,5 %). La fréquence des migrations internes précarise leurs conditions de logement. Dans bon nombre des nouvelles installations, les Roms vivent dans des campements, faits de tentes ou de baraquements principalement situés en bord de rivière. La taille d’un campement varie selon la région. A Tirana (Shkoza, Farka, etc.) et Shkodra, l’on trouve de vastes campements composés de 20 à 50 tentes/baraquements. A Kukës, Peshkopi, Shupenza, Beltoja, Vrion, etc., ils ne dépassent pas 20 tentes/baraquements et, à Fushë Ali, Qafë e Vishës, Ersekë, etc., ils contiennent entre 2 et 5 tentes. Dans certains autres sites, tels Saranda et Milot, les Roms ont installé leurs tentes dans des entrepôts abandonnés et paient un loyer au propriétaire. Dans les petits sites, les Roms appartiennent souvent à une seule et même famille, alors que dans les sites plus grands, les familles roms viennent de différentes régions d'Albanie.

Selon le rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action de la Décennie[25] en Albanie en 2012 :« le logement vient au deuxième rang des préoccupations prioritaires de la communauté rom dans ce pays » (voir le graphique ci-dessous ainsi que la section 4.1). « L’absence de domicile, la rénovation des habitations, la légalisation et les questions concernant la propriété, tels sont les problèmes que les Roms estiment les plus urgents à résoudre »[26].

 

« Les familles rom se trouvent presque toujours exclues des programmes de logement social. Rares sont celles qui peuvent bénéficier de logement sociaux bon marché car la majorité des Roms est sans emploi et/ou ne perçoit pas de revenu mensuel régulier[27], condition préalable exigée par les banques pour envisager un quelconque financement. De même, les Roms ne sont pas considérés comme un groupe cible spécifique dans le programme de location de logement social et leurs conditions de logement ne sont pas dûment quantifiées – les familles vivant dans des taudis ne font pas partie des statistiques de logement, les familles sans revenu ne sont pas incluses dans le statut économique et, en général, les familles roms sont exclues des statistiques sur les conditions sociales. Résultat : il apparaît clairement que les programmes de logement social traitent uniquement des problèmes de logement de familles spécifiques qui en ont besoin, et qu’ils ne visent aucunement les familles roms »[28] (traduction non officielle).

En avril 2013, l’Avocat du peuple albanais a adressé publiquement ses recommandations aux institutions de l’Etat concernant plusieurs questions : droits des minorités, système éducatif pré-universitaire, protection contre la discrimination et conditions de vie de la minorité ethnolinguistiques rom[29]. Trois de ces recommandations intéressent particulièrement les Roms :

2.4.2     Bosnie-Herzégovine

En 2004, le Centre européen des droits des Roms (CEDR) a signalé que plusieurs années après la ratification par les parties belligérantes des Accords de paix de Dayton (novembre 1995) qui prévoyaient le retour des réfugiés dans le pays, de nombreuses familles roms qui avaient émigré en Europe de l’Ouest et étaient revenues en Bosnie n’avaient toujours pas accès à leurs anciennes maisons, qui étaient occupées ou détruites. Nombre de ces familles ont été temporairement placées dans des lieux ou des campements illégaux et insalubres, sans approvisionnement en eau ni infrastructure sanitaire.

Il a été rappelé à maintes reprises que les conditions de logement insalubres des Roms avaient un effet négatif sur leur accès à l’éducation, à l’emploi et aux institutions sanitaires et d’une manière générale, accéléraient la dégradation de la santé des personnes vivant dans ces quartiers, d’où la priorité accordée au logement sujet par le gouvernement de Bosnie-Herzégovine.

Les difficultés qu’il reste à surmonter et qui ont été identifiées au cours de la mise en œuvre des projets de logement pour les Roms sont notamment :

Pendant le conflit, chaque groupe ethnique a établi sa propre administration, qui comptait parmi ses compétences la gestion des propriétés « abandonnés ». La législation a été adoptée dans toutes les zones de Bosnie et Herzégovine qui ont transféré par la force des propriétés de certains individus à d’autres de façon temporaire ou permanente. Les propriétés devaient être allouées aux individus ayant des besoins humanitaires, mais souvent ce n’était pas le cas[30].

En 2009, Hilfswerk International Austria (HWA) a effectué l’étude « Evaluation des besoins de logement social en Bosnie et Herzégovine » sous le contrat du Ministère des Droits de l'homme et des réfugiés. Le but de cette recherche était d’obtenir des renseignements sur les besoins globaux en termes de logement social en Bosnie et Herzégovine couvrant 12 des catégories les plus vulnérables, par sexe et âge.

La recherche inclue les familles dont les problèmes de logement n’ont pas été réglés et les personnes exclues ayant un droit temporaire de séjour dans les municipalités (personnes déplacées et refugiés).

Un nombre total de 119 municipalités (84.4%) ont répondu au questionnaire. L’analyse des résultats montre que 28 322 ménages avaient besoin d’un logement social, à savoir environ 53 000 personnes. 77% de ces ménages vivaient dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine (FBiH), et 23% vivaient dans la Republika Srpska (RS).

2.4.3     « L’ex-République yougoslave de Macédoine »

Dans le domaine du logement pour les Roms, le gouvernement est confronté à quatre principaux problèmes :

a)   la population rom ne connaît pas suffisamment la règlementation et les procédures administratives en matière de propriété et ne bénéficie pas d’un soutien suffisant pour accéder à ces informations ;

b)   malgré des politiques et des programmes en matière de logement (social) destinés aux groupes vulnérables, les Roms –   en particulier les jeunes ménages – n’ont pas suffisamment accès au logement ;

c)   les conditions de logement de la population rom doivent être examinées sous tous les angles (des données statistiques concrètes sont nécessaires). Cet examen local esttrès important en raison des compétences des collectivités locales et régionales dans le domaine du logement ; par ailleurs, il permet d’évaluer les besoins et l’impact des projets ;

d)   les hébergements temporaires ne sont pas adaptés (ce problème est général, mais il affecte particulièrement la population rom). Il n’existe aucune procédure réglementée concernant la durée d’un hébergement temporaire ou l’octroi d’un logement durable.

Environ 80 000 ménages ne bénéficient pas de solutions pérennes d’hébergement et 12 % des logements sont insalubres. L’âge moyen des bâtiments dans le pays est de 30 ans et, faute d’entretien adéquat, la plupart d’entre eux doivent être immédiatement remplacés ou rénovés.

Les conditions de vie des Roms pauvres dans les zones rurales sont particulièrement précaires. Le premier impératif est l’accès à l’eau potable et à un réseau d’assainissement. Les conditions de logement sont particulièrement mauvaises pour les ménages roms. Environ 320 000 individus, soit près de 15 % de la population du pays, vivent dans des bâtiments construits illégalement. La capitale, Skopje, abrite des colonies de squatters comptant 120 000 personnes environ. Il s’agit de la plus grande communauté rom d’Europe, qui vit dans un environnement de ghetto.

 

Selon Habitat pour l’humanitéMacédoine, de nombreux Roms vivent dans des habitations illégales de moins de 5 m2 par personne ; ils ont un accès limité au financement, ne sont pas suffisamment représentés dans les institutions publiques, ont une formation suffisante et vivent dans des conditions insalubres avec un accès restreint aux infrastructures de base.

Selon le rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action de la Décennie en Albanie en 2012, « il n’existe pas de données sur le nombre de Roms vivant dans des environnements séparés en Macédoine[31] et aucune mesure n’a été prise pour promouvoir une déségrégation résidentielle. Par conséquent, il n’existe pas d’indications quantifiables quant à l’évolution du nombre de Roms vivant en environnement séparé en 2012. Cependant, il n’y a pas contradiction entre les politiques générales de logement et l’objectif de déségrégation, le projet phare de logement social allouant des logements à des familles roms dans des immeubles à mixité ethnique dans tout le pays »[32] (traduction non officielle).

III. NORMES EUROPÉENNES ET INTERNATIONALES PERTINENTES ET TEXTES DE RÉFÉRENCE

Les questions concernant les Roms et le logement – par exemple, la légalisation des sites/habitations roms, ainsi que l’inclusion de bénéficiaires roms dans les politiques de logement social – ont été abondamment traitées et documentées par des organisations gouvernementales et non gouvernementales dans le cadre de conventions, de recommandations, de décisions de jurisprudence, de rapports et de projets. De tout premier intérêt sont les rapports – couvrant les pays du présent groupe thématique – émanant du PNUD, de la Banque mondiale, de l’OSCE, du suivi de la société civile concernant les Stratégies nationales d’intégration des Roms et les Plans d’action de la décennie et, enfin, de l’ECRI[33].

Selon le paragraphe 24 sur la légalisation des sites/quartiers roms de la recommandation Rec(2005)4 du Conseil des ministres aux Etats membres relative à l’amélioration des conditions de logement des Roms et des Gens du voyage en Europe,

« les pouvoirs publics devraient s’efforcer de légaliser le statut des quartiers roms, à titre de mesure préalable à d’autres améliorations.Concernant les campements illégaux de Roms, les pouvoirs publics devraient recourir à des mesures proportionnées, par le biais soit de la négociation soit de l’action juridique. Néanmoins, ils devraient trouver autant que possible des solutions acceptables par toutes les parties afin d’éviter l’exclusion des Roms des services et des facilités auxquels ils ont droit en tant que citoyens du pays où ils résident »[34].

Dans cette même recommandation du CM, il est dit au paragraphe 31 :

« Eu égard à la diversité des situations nationales, régionales et locales, les Etats membres devraient prévoir des modèles de logement adaptés, dans le cadre des législations, politiques ou stratégies nationales. Des dispositions devraient également être prises pour que les Roms soient en mesure d'acquérir leur propre habitation par différents moyens, formes et méthodes d'accès au logement, tels que le logement social, les coopératives, l'auto-construction, les logements publics, les caravanes et d'autres formes novatrices de logement. Tous les éléments en rapport avec les modèles de logement mentionnés (financiers, sociaux et autres) devraient être définis avec soin ».

Tant le Conseil de l’Europe que l’UE donnent la priorité à la mise en œuvre d’approches intégrées concernant le logement des Roms afin de promouvoir une déségrégation, de faciliter l’accès à des infrastructures de services publics et sociaux et, enfin, d'améliorer la disponibilité, l’accessibilité et la qualité du logement social, notamment avec accès à des services abordables.


IV. LEGISLATION, POLITIQUES, STRUCTURES ET MESURES SPECIFIQUES

4.1        Albanie

4.1.1 Roms et politiques de logement

En Albanie, le ministère des Travaux publics et des transports est responsable des questions de logement en général, tandis que le ministère du Travail et de la politique sociale est chargé de coordonner et de superviser la mise en œuvre de la Stratégie nationale pour l’amélioration des conditions de vie de la minorité rom (mesure adoptée en 2003) et des Plans d’action de la Décennie pour les Roms.

En 2003, le Gouvernement albanais a adopté la « Stratégie nationale pour l’amélioration des conditions de vie de la minorité rom » (ci-après « la Stratégie »), document rédigé par les représentants de tous les ministères concernés en concertation avec les représentants des ONG des Roms. La Stratégie couvre 15 années et se compose de cinq vastes domaines importants : éducation et formation spéciales ; patrimoine culturel et famille ; économie, emploi, réduction de la pauvreté et protection sociale ; santé et infrastructure ; et, enfin, ordre public, justice et administration civile.

Le ministère du Travail, des affaires sociales et de l’égalité des chances supervise la mise en œuvre de la Stratégie et, à cette fin, a établi une section spéciale : le Secrétariat technique des Roms.

Selon des acteurs internationaux – notamment le Conseil de l’Europe Europe[35], l’Union européenne et le PNUD – et des représentants de la société civile intervenant dans la Décennie pour les Roms, la mise en œuvre de la Stratégie a été lente et inefficace et, pour la Stratégie elle-même, les ressources étaient insuffisantes. Ont également fait défaut des évaluations régulières de la mise en œuvre, absolument cruciales pour garantir l’actualisation et la réelle pertinence de la Stratégie.

L’ex-Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l’Europe[36] a estimé qu’il fallait renforcer le mécanisme de supervision de la Stratégie et mettre en place des dispositifs d’évaluation précis, en fixant des délais bien définis si nécessaire. D’autre part, il a recommandé une utilisation efficace de ressources financières limitées et une participation active de la communauté rom à toutes les étapes du processus.

Le 24 juillet 2008, l’Albanie a adhéré à la Décennie pour l’intégration des Roms (2005-15) et élaboré, dans le cadre de la Décennie pour l’intégration des Roms 2010-15, un Plan d’action national qui compte le logement et l’infrastructure parmi ses grandes priorités. Objectif stratégique du Gouvernement albanais : améliorer durablement les conditions de logement de la population rom ; objectif principal : permettre aux Roms d’accéder à des services de logement et d’infrastructure en accord avec les normes publiques.

Les principales activités envisagées par Plan d’action national pour la Décennie dans le cadre du volet « logement et infrastructure » sont les suivantes :

4.1.2 Logement social (pour les Roms)

En mai 2012, le Gouvernement a approuvé des amendements à la Politique nationale de logement social (loi n° 9232).

Le Programme de logement social de la municipalité de Tirana entend faciliter l’accès au logement pour les groupes vulnérables, selon des critères juridiquement établis assurant logement social et prêts à faible taux d’intérêt. Ce programme simplifie en particulier, les procédures administratives à suivre par les demandeurs pour être inscrits sur la liste des citoyens sans domicile. Reste que les membres de la communauté rom ont du mal à satisfaire aux critères permettant de bénéficier de ce système, car ils sont sans emploi et, de ce fait, dans l’incapacité d’envisager de payer un loyer ou un crédit, même avec des facilités de prêt. Les interlocuteurs locaux se sont également plaints des retards dans l’implémentation du programme[38].

Dans le rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action de la Décennie en Albanie en 2012, un chapitre entier est consacré aux programmes de logement social, expliquant comment s'effectue la répartition des logements sociaux en Albanie et en quoi ces programmes ne visent pas spécifiquement les Roms. La situation de la famille est évaluée selon un système de points, les familles roms obtenant 5 points sur 100 (dans la municipalité d’Elbasan, par exemple)[39].

4.1.3 Partenariat entre secteur public et secteur privé

La municipalité de Tirana entend créer des modèles exemplaires de partenariat entre le secteur public (administration locale ou publique) et le secteur privé (représentation économique locale, associations professionnelles et institutions financières privées).

4.1.4 Rôle des acteurs internationaux et des ONG nationales en matière de logement des Roms

En novembre 2007, un accord a été passé entre le ministère du Travail, des affaires sociales et de l‘égalité des chances et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) afin de soutenir la Stratégie nationale pour l’amélioration des conditions de vie de la minorité rom et le Plan d’action de la Décennie ainsi que de suivre de près leur mise en œuvre

A Tirana, le groupe d’experts s’est rendu dans les bureaux du PNUD pour discuter plus en détail de projets menés par le PNUD en faveur des communautés rom et égyptienne. Le PNUD considère le logement des Roms comme une question très importante, malgré les coûts élevés et la longue durée de mise en œuvre que cela implique.

Entre 2010 et 2012, le PNUD a fourni l’assistance légale pour l’inscription à l’état civil, l’enregistrement des naissances, le transfert de résidence, la garde des enfants, enregistrement en tant que chercheur d’emploi, la demande de carte d’assurance santé, la demande d’aides sociales, et pour de différents types d’allocations. Il a également accompagné une centaine de familles roms dans la préparation de leurs demandes/justificatifs pour un logement social à Tirana  (entre 37 et 40 de ces familles roms étaient en droit de bénéficier d’un logement social de la part de la municipalité de Tirana).

Les projets du PNUD concernant les communautés rom et égyptiennes ont été implémentées dans 7 sur 12 régions albanaises avec le but de soutenir la planification participative, de faciliter l’accès aux droits, ainsi que de promouvoir le renforcement institutionnel pour l’inclusion sociale. Les actions majeurs se sont concentrés sur la mobilisation des communautés pour l’identification des priorités locales de développement ; sur le co-financement avec les gouvernements locaux des projets d’infrastructure identifiés par les communautés rom et égyptiennes (à savoir, des maternelles, centres de santé, routes internes, canalisations, centres communautaires etc.) ; sur la formation et la provision de micro-crédits pour les organisations rom ou égyptiennes de la société civile, sur les formations professionnelles et l’assistance à l’employabilité pour les chercheurs d’emploi rom ou égyptiens, sur l’assistance légale pour l’inscription à l’état civil, sur l’assistance auprès du Secrétariat Technique pour les Roms pour le monitoring du Plan d’action national de la Décennie ainsi que sur la promotion des échanges interculturels et l’inclusion sociale.  

De plus, PNUD a offert sa consultance auprès du ministère du Travail, des affaires sociales et de l'égalité des chances et auprès de l’Avocat du people et des institutions locales, concernant les divers amendements à la législation sur le logement social, les aides sociales, le transfert de résidence, l’inscription à l’état civil, ainsi que d’autres droits publics et sociaux avec le but de répondre aux besoins des communautés rom et égyptiennes. PNUD a également conseillé le ministère du Travail, des affaires sociales et de l'égalité des chances d’établir un Centre National d’accueil qui devrait fournir un abri immédiat et transitoire pour les familles (y compris Roms) qui ne remplissent pas encore les critères pour les programmes de logements sociaux standard et/ou qui ont déposé leur demande et sont dans l’attente d’une réponse.

Actuellement, PNUD soutien la municipalité de Tirana dans la rédaction du Plan d’action local pour les Roms, dans lequel les politiques de logement seront inclues. Cependant, il reste à souligner le fait que dans le concept de logement il y a plusieurs alternatives (abris d’urgence et assistance humanitaire, prime au loyer, mise à disposition d’un terrain doté d’une infrastructure, crédit à taux zéro ou très bas, appartements sociaux etc.) Lorsqu’on choisit l’une de ces solution, il faut tenir compte du profil de la famille dans le besoin (par exemple, chômage de long terme et sans domicile, sans compétences pour un emploi, survit de façon informelle à travers une activité de ferrailleur, a de nombreux enfants, développe souvent un style primitif de vie, etc.)

Par ailleurs, des experts de pays partenaires ont manifesté leur intérêt pour la promotion de l’artisanat rom en Albanie, avec l’appui du PNUD et de la délégation de l’UE.

La Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB) a financé un Programme de logement social à usage locatif. Ce programme, mis en œuvre dans huit municipalités[40], a débuté par la construction de logements en 2008. Il devrait bénéficier à 1138 familles au total. Au début 2011, les premières familles ont été logées dans la municipalité de Berat (48 familles dont 12 appartenant à la communauté égyptienne) et, en 2012, la municipalité d’Elbasan a logé 90 familles (dont 10 issues de la communauté rom) dans 96 appartements au total. D’autres municipalités en sont à l’étape de sélection des bénéficiaires.

4.1.5 Autres projets en matière de logement

L'expert albanais du ministère des Travaux publics et des transports a fourni les informations supplémentaires suivantes :

Pour ces deux programmes, le groupe d’experts a appris qu'il n’existait pas d’informations ventilées concernant les familles roms candidates ou bénéficiaires ; en effet, ni les formulaires de candidature ni les documents d’identité des demandeurs ne fournissent d’informations à caractère ethnique afin d’éviter toute discrimination. Aussi les autorités peuvent-elles difficilement indiquer le nombre possible de bénéficiaires roms.

Ce programme envisage une liste de bénéficiaires prioritaires[41], notamment :

-      les personnes ayant statut d’orphelin ;

-        les personnes handicapées ;

-        les familles de policiers tués en service ;

-        les migrants de retour au pays ;

-        les migrants salariés ;

-        les familles roms[42] ;

-        les employés de la police d’Etat.

Le groupe d’experts a appris que les Roms peuvent bénéficier d’une subvention locative non seulement à titre de « familles roms » mais également pour l’une des catégories prioritaires susmentionnées. Par exemple, une famille rom en charge d’une personne handicapée peut cumuler des points pour ces deux catégories : « familles roms » et « personnes handicapées ».

4.2 Bosnie-Herzégovine

4.2.1 Roms et politiques de logement

La Bosnie-Herzégovine a rejoint la Décennie pour l’intégration des Roms le 4 septembre 2008. La mise en œuvre du Plan d’action sur le logement des Roms adopté en juillet 2008 a commencé l’année suivante.

Les trois principaux objectifs du Plan d’action en matière de logement adopté dans le cadre de la Décennie pour l’intégration des Roms sont :

Les principales mesures déployées visaient, entre autres, les actions suivantes :

4.2.2 Logement social (pour les Roms)

Afin de mettre en œuvre le plan d’action en matière de logement, le ministère a décidé en 2009 de prévoir une enveloppée budgétaire de 1 500 000  euros chaque année pendant la période de la Décennie pour l’intégration des Roms. Sur ce montant, 1 000 000  euros ont été affectés au logement des Roms, la principale priorité.

Sur la base des moyens financiers prévus, le ministère a lancé un appel public à la soumission de projets de logement pour les Roms au mois de juin 2009. L’appel d’offres public a duré un mois. Toutes les municipalités, villes, cantons, entités, organisations et institutions locales et internationales, ainsi que les ONG, avaient le droit de soumissionner.

La Commission chargée de la sélection des projets a reçu 34 propositions et neuf projets ont été financés par le budget de l’Etat. L’Agence suédoise de coopération internationale au développement (SIDA) a décidé de fournir des fonds pour huit autres projets de logement des Roms qui remplissaient les critères d’éligibilité. Les projets d’Etat de logement pour les Roms sont conçus pour les familles roms les plus pauvres. La priorité a été apportée à la construction de maisons pour les Roms, ainsi qu’à la reconstruction et à l’amélioration des conditions de vie et de l’infrastructure des maisons existantes.

En plus du budget de l’Etat et des fonds de la SIDA, les municipalités et les ONG locales et internationales ont participé avec leurs propres moyens à titre d’exécutants des projets. Le cofinancement était un facteur décisif dans la décision prise par la Commission chargée de la sélection des projets. Compte tenu de tous les fonds investis dans le logement des Roms en 2009, un total de 2 900 000 euros a été dépensé.

Une attention particulière a été portée au nombre d’habitations et aux coûts par habitation rom dans les projets. Le raccordement aux infrastructures était obligatoire. Des représentants des Roms ont participé à la sélection et au  processus de contrôle indépendant.

Une fois un projet approuvé, une commission chargée de la sélection des bénéficiaires était mise en place. Elle était composée d’un représentant municipal, de représentants des centres de protection sociale, des partenaires exécutants et de deux représentants locaux des Roms. Cette commission sélectionnait les familles roms les plus vulnérables éligibles au projet. Les représentants du ministère des Droits de l’homme et des Réfugiés de Bosnie-Herzégovine ont pris part en tant qu’observateurs au processus de sélection.

Les projets de logement des Roms approuvés en 2009 ont été réalisés en 2010 sous réserve du respect par l’ensemble des exécutants des procédures légales de sélection d’entreprises de construction, des procédures de marché public, etc.

La construction/reconstruction des habitations roms a été accomplie conformément aux Règlementations sur les critères communs de logement et les conditions de reconstruction (conditions de vie minimum exigées par la loi). Toutes les conditions de construction (parois intérieures, toit, isolation, équipement de la salle de bain, raccordement aux infrastructures, etc.) étaient prescrites dans les Règlementations.

Les résultats des Projets de logement pour les Roms pour 2009 sont :

En 2010, le ministère des Droits de l’homme et des Réfugiés de Bosnie-Herzégovine a prévu le même montant pour le logement des Roms dans le budget de l’Etat (c.-à-d. 1 000 000 EUR). Le ministère de l’Aménagement du territoire de la Fédération a déployé ses moyens à hauteur de 150 000 EUR.

Afin de recevoir davantage de projets de logement satisfaisant l’ensemble des critères, le ministère a organisé des ateliers régionaux et a formé les autorités locales et les ONG à la préparation de projets.

L’appel public à la soumission de projets de logement pour les Roms de 2010 a été lancé en juin et a duré un mois.

La commission chargée de la sélection des projets a reçu 41 propositions dont 34 remplissaient les critères d’éligibilité. La commission a visité tous les logements roms proposés dans les projets présentés et a décidé de débloquer des fonds pour 13 projets de logement.

La réalisation des projets de logement pour les Roms de 2010 a été poursuivie en 2011. Le ministère a uni ses moyens financiers à ceux du ministère de l’Aménagement du territoire de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et a décidé de financer trois projets.

La réalisation des projets de 2010 et 2011 est toujours en cours. Des moyens budgétaires ont été prévus pour 2012 également. Le cycle de sélection de projets de logement pour les Roms et de prévision budgétaire sera reconduit chaque année de la même manière.

Résultats obtenus jusqu’au début de 2013 :

·       construction ou reconstruction de 360 logements destinés aux Roms ;

·       270 familles roms bénéficiaires de projets d’infrastructure ;

·       en trois ans et demi, quelque 6 millions d’euros investis dans le logement des Roms ;

·       mise en œuvre de projets de logement dans 55 municipalités ;

·       100 logements supplémentaires devraient être construits ou reconstruits en 2013, compte tenu des fonds budgétaires alloués en 2012.

Les catégories de bénéficiaires inclus dans l’enquête et le nombre de ménages concernés étaient :

1.      les ménages ayant des revenus extrêmement bas (en dessous du seuil de pauvreté) – 8 182 ménages ;

2.      les ménages de groupes minoritaires (à l’exception des Roms) – 88 ménages ;

3.      les ménages roms – 1 391 ménages (voir ci-dessous) ;

4.      les familles de combattants morts pendant la guerre – 4 583 ménages ;

5.      les ménages de personnes handicapées (excepté pour les victimes civiles de la guerre) – 8 659 ménages ;

6.      les ménages de victimes civiles de la guerre – 2 597 ménages ;

7.      les ménages de parents célibataires – 968 ménages ;

8.      les ménages avec des enfants en bas âge privés de soins parentaux – 336 ménages ;

9.      les ménages hébergés dans des centres collectifs (excepté pour les personnes déplacées) – 395 ménages ;

10.    les ménages placés en hébergement temporaire – 553 ménages ;

11.    les personnes vivant dans des logements de fortune (conteneurs, abris, garages) – 359 ménages ;

12.    les personnes sans domicile fixe (sans abri d’aucune sorte) – 219 ménages.

1 256 ménages dans le pays ont été recensés comme faisant partie des plus vulnérables, car relevant d’au moins deux des catégories susmentionnées.

1 391 étaient des familles roms (soit 5 968 personnes), parmi lesquelles 1 079 familles roms dans 31 municipalités de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et 312 familles roms dans huit municipalités de la Republika Srpska.

En ce qui concerne le projet de logement pour les Roms pour l’année 2009, le coût total du projet – sur 18 mois – s’est élevé à 2 336 300 KM. Le ministère des Droits de l’homme et des Réfugiés a apporté 1 553 000 KM (66 % du total des coûts) et HWA, la municipalité et d’autres ministères ont apporté conjointement 783 700 KM (34 % du total des coûts).

Les bénéficiaires directs étaient des familles roms vivant dans les municipalités ciblées et dont les problèmes de logement n’avaient pas été résolus et/ou vivant dans des logements insalubres.

Le nombre total de bénéficiaires roms était de 70 familles (environ 400 personnes) vivant dans les municipalités de Zenica (16 familles), Kiseljak (15 familles), Jajce (19 familles) et Bijeljina (20 familles).

Exemple de projet à Zenica : les 16 familles roms (75 personnes) ayant bénéficié du projet vivaient dans des centres collectifs et, auparavant – avant la guerre – dans des baraquements totalement dégradés depuis, appartenant à Željezara (Kasine et Blatuši). Des logements sont mis à leur disposition pendant cinq ans. Les familles doivent payer un loyer, les frais d’entretien et les services publics et ont l’obligation de scolariser leurs enfants. Leur qualité de bénéficiaire et leur droit à bénéficier d’un logement social sont réexaminés tous les cinq ans.

En ce qui concerne le projet de logement pour les Roms pour l’année 2010, le coût total du projet – sur 12 mois pour deux municipalités (Tuzla et Banovići) – s’est élevé à 752 000 KM (600 000 KM financés par le ministère des Droits de l’homme et des Réfugiés et 152 000 KM financés par HWA, la municipalité et d’autres ministères).

Les bénéficiaires directs étaient des familles roms vivant dans les deux municipalités ciblées et dont les problèmes de logement n’avaient pas été résolus et/ou vivant dans des logements insalubres.

Le nombre total de bénéficiaires roms était de 28 familles (environ 100 personnes), dont 15 familles à Tuzla et 13 familles à Banovići.

Tous les acteurs pertinents ont été associés aux principales phases des projets (sélection des bénéficiaires, meilleure entreprise, inspection technique, remise et acceptation technique des travaux) :

Des procédures d’appel d’offres ont été élaborées conformément à la loi sur les marchés publics de la Bosnie-Herzégovine.

La sélection des bénéficiaires s’est faite par voie d’appel d’offres public conformément aux critères définis par la Commission chargée de la sélection des bénéficiaires (CSB).

Une méthodologie alternative a été utilisée pour parer à une situation de non-coopération effective et/ou de risque de non-respect d’une obligation par un autre partenaire du projet.

4.2.3 Rôle des acteurs internationaux et des ONG nationales en matière de logement des Roms

Voir à la section 4.2.2 (ci-dessus) la contribution de l’Agence suédoise de coopération internationale au développement (SIDA) et de Hilfswerk International Austria (HWA) aux projets de logements pour les Roms[43].

L’Agence suédoise de coopération nationale au développement (SIDA) a décidé de fournir des fonds pour huit autres projets de logement pour les Roms remplissant les critères d’éligibilité (cinq dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine et trois en Republika Srpska / district de Brčko). Le contrat a été signé par le ministère des Droits de l’homme et des Réfugiés en novembre 2009 pour un montant prévu de 2 175 800 KM.

Un grand nombre de projets satisfaisant aux critères prescrits n’ayant pu être financés faute de moyens, SIDA a décidé de financer d’autres projets remplissant les critères pour un montant de 10 500 000 SEK, soit 2 015 000 KM. Il a ainsi été possible de financer des projets supplémentaires à Banja Luka, Kladanj, Vitez, Travnik et Bihac.

Résultats des projets pour le logement pour les Roms 2009/2010

Lieu

Nombre d’habitations envisagé

Nombre d’habitations réalisé

Kiseljak, quartier d’Hrastovi

15

12

Jajce, quartier de Skela, Kuprešani

19

24

Zenica, quartier de Brist - logements sociaux

16

16

Bijeljina, Republika Srpska

20

24 + infrastructure

Au total, 76 habitations et 5 fosses septiques (sur les 70 prévues) ont été construites ou reconstruites. La construction /reconstruction de 28 habitations à Tuzla et Banovići est en cours.

Problèmes identifiés au cours de ce projet lors du processus de sélection des bénéficiaires :

Problèmes identifiés au cours de ce projet en ce qui concerne les normes et la connaissance du projet :

Recommandations d’HWA :

Le PNUD a aidé les autorités bosniaques à réviser leur programme de logement et le Plan d’action afin d’optimiser la base de données centrale répertoriant tous les utilisateurs et bénéficiaires de projets de logement pour les Roms.

Une demande de crédit d’un montant de six millions euros, dont 80 % pour le logement, a été présentée en 2011 dans le cadre de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP). La première phase, avec un budget allant jusqu’à 2,5 millions d’euros, a commencé en 2013 et sera mise en œuvre par l’organisation Hilfswerk.

4.3 « L’ex-République yougoslave de Macédoine »

4.3.1 Roms et politiques de logement

Le cadre juridique interne couvrant la question du logement des Roms comprend les textes suivants :

§  la Loi sur la construction de 2005 (modifiée en 2008) ;

§  la Loi sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme (modifiée en 2008) ;

§  le Règlement sur les normes d’aménagement et le Règlement sur la conception des bâtiments ;

§  le Programme annuel 2008 sur la planification, l’établissement et le financement des plans d’urbanisme ;

§  la Loi sur l’hygiène collective ;

§  la Loi de 2008 sur le logement ;

§  la Loi sur le logement social;

§  la Loi sur le logement sans but lucratif;

§  le Programme annuel de construction et d’entretien d’appartements en propriété ;

§  la Loi sur la légalisation des bâtiments illégaux;

§  la Décision annuelle relative à l’aménagement de systèmes d’approvisionnement en eau et d’assainissement ;

§  la Loi sur l’égalité dans le développement régional ;

§  le Programme de voirie nationale ;

§  la Décision relative à la vente d’appartements (documents d’urbanisme) ;

§  la Loi sur le budget et les dotations aux collectivités locales.

La coordination est assurée grâce à d’autres stratégies et plans nationaux, parmi lesquels :

§  la Stratégie gouvernementale en matière de logement 2007-2012 ;

§  le Plan d’action pour la mise en œuvre de la Stratégie en matière de logement, qui englobe les activités dans le domaine du logement pour les groupes vulnérables ;

§  le Règlement déterminant les critères de logement minimaux.

En 2005, le gouvernement de « l’ex-République yougoslave de Macédoine » était parmi les dix pays à l’origine de la Décennie pour l’intégration des Roms (2005-2015). Dans ce cadre, le gouvernement a élaboré puis révisé un Plan d’action pour la décennie lié au logement.

L’objectif général du Plan d’action national révisé sur le logement pour la période 2009-2011[44] prévoit de loger au moins 400 foyers roms conformément aux critères de logement minimaux d’ici la fin de l’année 2011, par le biais du logement social et de la rénovation ou de la reconstruction de maisons, ainsi que par l’urbanisation et l’amélioration des infrastructures des quartiers principalement habités par des Roms.

Le Plan d’action national révisé dans le domaine du logement fixe également les cinq objectifs spécifiques suivants :

1)     Accueil d’au moins 60 foyers roms dans des logements sociaux et création de possibilités de logement supplémentaires en proposant 3 % des parcelles constructibles à la vente, dans la mesure où les conditions requises sont réunies ;

2)     Logement de 300 foyers roms conformément aux critères minimaux grâce à l’urbanisation des quartiers majoritairement habités par des Roms. Il comprend la fourniture d’un soutien administratif pour leur permettre d’acquérir des papiers d’identité ;

3)     Obtention des conditions de logement minimum pour au moins 20 foyers roms par an grâce à la rénovation ou à la reconstruction de leurs maisons ;

4)     Amélioration de l’infrastructure (routes, installations de distribution d’eau, égouts) dans 13 quartiers principalement habités par des Roms ;

5)     Evaluation des besoins quant aux conditions de logement et renforcement des capacités de la population rom sur les questions relatives au logement.

Plusieurs institutions étatiques et non gouvernementales sont impliquées dans le domaine du logement. La principale structure publique compétente est le ministère du Transport et de la Communication. Parmi les autres partenaires publics, on compte le ministère du Travail et de la Politique sociale (pour les groupes vulnérables ; y compris les Roms), les entreprises qui gèrent les locaux résidentiels ou commerciaux détenus par l’Etat, le Fonds pour les routes nationales, les collectivités locales et l’Agence d’aménagement du territoire.

Compte tenu du récent processus de décentralisation, la répartition des compétences a été redéfinie : le ministère prévoit, le gouvernement approuve et les municipalités cofinancent. Les citoyens sont censés trouver un logement par eux-mêmes. Toutefois, l’Etat apporte son soutien à certaines catégories de citoyens et propose un hébergement gratuit dans des centres de jour.

4.3.2 Projets de logement (pour les Roms)

Selon les données fournies par le ministère du Transport et de la Communication, ce dernier a mis en œuvre les mesures suivantes dans le cadre du Plan d’action national pour le logement 2008-2010, en coopération avec les municipalités majoritairement habitées par des Roms :

Projets d’infrastructure

2008

2009

2010

Egout sanitaire et égout pluvial, reconstruction du réseau d’égouts

Prilep,

Sveti Nikole

Shuto Orizari

Prilep, Stip, Karpos, Kicevo, Topaana, Gazi Baba, Kumanovo

Installation de réseaux d’approvisionnement en eau, reconstruction du réseau d’approvisionnement en eau,

réfection de la voirie

Shuto Orizari

Štip, Bitola, Delcevo, Veles, Vinica

Installations souterraines et asphaltage

Bitola, Kocani, Vinica

Construction de structures de soutien

Kocani

Projets de logement pour les groupes socialement vulnérables : conformément à la décision du gouvernement d’attribuer aux Roms 10 % des logements sociaux prévus, le nombre de logements attribués a été réparti comme indiqué ci-après :

Construction de logements sociaux attribués à des familles roms

2008

2009

2010

Skopje / Gorce Petrov

/

19 logements

Kočani

/

/

7 logements

Kavadarci

/

/

9 logements

Kičevo

/

/

4 logements

Ohrid

/

/

10 logements

Dès le démarrage du projet dans le cadre du volet I de l’instrument de préadhésion (IPA) pour 2008, le 17 janvier 2011, des experts internationaux ont été chargés de mener des études, de déterminer les besoins en formation et la nécessité d’élaborer des plans d’action locaux, en coopération avec le ministère du Travail et des Affaires sociales.

Selon les statistiques du ministère du Travail et des Affaires sociales, des plans d’action locaux (PAL) dans le domaine du logement sont mis en œuvre dans les municipalités suivantes :

No.

Municipalité

Etat d’avancement

1

Delcevo

Révision en cours

2

Štip

Révision en cours

3

Kočani

Révision du PAL

4

Shuto Orizari

Révision du PAL

5

Rankovce

Nouveau PAL nécessaire

6

Probistip

PAL pour le logement actuellement en mis en œuvre

7

Vinica

PAL actuellement en mis en œuvre

8

Kriva Palanka

Nouveau PAL nécessaire

9

Bitola

Elaboration d’un nouveau PAL en cours

10

Berovo

Elaboration d’un nouveau PAL en cours

11

Sveti Nikole

Intérêt exprimé à l’égard de l’élaboration d’un nouveau PAL

En 2010, 10 894 000 MKD ont été alloués sur le budget de l’Etat pour l’exécution de projets d’infrastructure d'assainissement dans 13 municipalités où vivent une majorité de Roms. Les fonds ont été utilisés par 11 municipalités.

En 2011, 10 986 000 00 MKD ont été alloués sur le budget de l’Etat par le ministère du Transport et de la Communication[45] pour la réalisation de projets dans le cadre du Plan d’action pour le logement adopté dans le cadre de la Décennie pour l’intégration des Roms, du volet logement de la Stratégie pour les Roms et du Plan d’action national pour le logement. Des projets d’infrastructure d’assainissement ont été menés dans les municipalités de Bitola, Cair, Štip, Gazi Baba, Kočani, Kičevo, Prilep, Delcevo et Petrov[46]. Les projets suivants ont été mis en œuvre :

1.   Municipalité de Bitola: 2 086 000 MKD pour la reconstruction et le pavage de la rue Ljubljana, parties 1,2,3 dans le quartier Bair;

2.   Municipalité de Chair:1 700 000 MKD pour la reconstruction des rues 376/1 et 376/2 dans le quartier Stare Topanga;

3.   Municipalité de Gaza Baba: 1 500 000 MKD pour la construction d’infrastructure d’assainissement dans la rue n° 12 du quartier Jugular;

4.   Municipalité de Kowhai: 1 000 000 MKD for the construction of a support wall on Stamen Manor street - part 2;

5.   Municipalité de Kocev:1 000 000 MKD pour la construction de routes et d’une digue au bord de la rivière;

6.   Municipalité de Pileup: 900 000 MKD pour la construction d’infrastructure d’assainissement sur une partie de la rue Petrovska;

7.   Municipalité de Deceive: 800 000 MKD pour la reconstruction d’une partie du réseau d’alimentation dans la zone KRAK 2.

En 2011 un total de 30 appartements ont été alloués à des membres de la communauté rom, suite à l’annonce publiée en 2009 relative à l’allocation d’appartements construits dans le cadre du Projet de logement pour les populations vulnérables - F / P 1674. Conformément à l’Accord de prêt F / P 1674 signé en 2009, ce projet est en partie financé par un prêt de la Banque de Développement du Conseil de l’Europe à hauteur de 25 350 000 Euros, et en partie par le budget de l’Etat pour le même montant.

Ce projet, qui définit les Roms comme l’un des groupes pouvant bénéficier d’appartements subventionnés dans des habitations à mixité ethnique, est un exemple de mesure efficace en matière de logement car il cible spécifiquement les Roms. Selon le Rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la Stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action pour la Décennie en Albanie en 2012 : « Dans l’ensemble, l’introduction du ciblage par ethnie a permis de compléter les politiques générales, car ce processus redouble l’attention portée à la situation particulièrement défavorisée de la population rom »[47] (traduction non officielle).

4.3.3 Légalisation des logements informels (des Roms)

La loi sur la gestion des constructions illégales, entrée en vigueur le 3 mars 2011 et soutenue par les collectivités locales et le ministère des Transports et des communications, est valable durant six ans. Elle concerne les bâtiments construits dans des zones protégées – pour des raisons culturelles ou environnementales ou pour des raisons de sécurité (abords des routes et des aéroports) – et les constructions illégales sises sur un terrain à la propriété indéterminée. Les principales étapes du processus de légalisation sont les suivantes :

En ce qui concerne la légalisation des sites/quartiers, le gouvernement prend actuellement des mesures afin de résoudre la question des habitations illégales ; par exemple :

 

-          modification des plans d’urbanisme dans les sites/quartiers habités par des Roms ;

-          modification du plan directeur d’aménagement des sites/quartiers habités par des Roms ;

-          planification et construction de logements sociaux collectifs et individuels ;

-          allocation de terrain pour la construction de logements sociaux collectifs destinés aux Roms.

Les constructions illégales ne remplissant pas les conditions nécessaires à l’établissement d’un statut juridique seront supprimées conformément aux dispositions de la loi sur la construction.

Pour une description plus détaillée de la procédure de légalisation (conditions de candidature, législation, etc.), l’on pourra se référer au chapitre consacré à la légalisation des sites/quartiers roms dans le rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action pour la Décennie en 2012 dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine »[48]. Ce rapport indique le nombre et le statut des demandes : « sur un total de 354 169 demandes de légalisation soumises au titre de la Loi sur la procédure applicable aux constructions illégales, moins de 13 % étaient résolues en février 2013 (42 997 demandes approuvées et 497 rejetées). Si quelque 19 % des demandes soumises (67 172) étaient alors en cours de traitement, dans près des deux tiers de l’ensemble des cas (66,1 % ou 234 132), le traitement était en attente de finalisation des dossiers de demande, avec date limite imposée en juin 2014 pour la soumission de rapports géodésiques. » (traduction non officielle).

4.3.4 Rôle des acteurs internationaux et des ONG nationales en matière de logement des Roms

Plusieurs acteurs non nationaux interviennent dans les questions liées aux Roms et au logement. Voici des exemples de projets mis en œuvre par des ONG et/ou des partenaires internationaux :

·         Légalisation du logement des Roms[49]

Un contrat pour la légalisation des logements des Roms a été signé avec l’Open Society Foundation, le Centre national des Roms de Kumanovo et l’association pour le logement humanitaire Habitat pour l’humanité ‑ Macédoine, le 18 janvier 2012. Ce projet vise à apporter un soutien technique, administratif et financier en vue de la légalisation des logements de la population rom. Il est prévu sur une période de quatre ans (2012-2015). Le budget total du projet s’élève à 905 208 dollars américains. Chaque partenaire s’est vu attribuer des responsabilités.

Le président du Centre national des Roms, M. Asmet Elezovski, est chargé dans le cadre de ce projet d’informer les Roms sur les possibilités de légaliser leurs habitations, puis de les aider dans toutes les démarches du processus de légalisation. A cet effet, le Centre national des Roms a ouvert un centre de ressources à Kumanovo, où tous les Roms intéressés peuvent bénéficier d’une assistance juridique technique.

Habitat pour l’humanité   Macédoine, qui fait partie d’Habitat pour l’humanité, une organisation chrétienne à but non lucratif basée aux Etats-Unis qui construit des logements pour les familles à faibles revenus, s’est vu confier la mission d’élaborer une série de mesures relatives au logement social des Roms.

En coopération avec la Fondation de microcrédit Horizonti, une organisation spécialisée dans les microcrédits pour le logement (reconstruction/rénovation/réparation)[50], des micro-prêts sont octroyés à des familles roms. Horizonti fournit des services financiers aux populations disposant de faibles revenus, par le biais de microcrédits destinés aux micro-entrepreneurs et de crédits habitat pour la reconstruction et la réparation des habitations.

La Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB)[51] a accordé un don (par l’intermédiaire du Norway Trust Fund) au programme « Microfinance de l’habitat pour les Roms et les populations marginalisées », principalement en vue de mettre au point ce projet de microcrédit et de l’expérimenter[52].

Les premiers microcrédits ont d’abord été mis en place dans la municipalité de Shuto Orizari I[53]  avant d’être étendus à d’autres villes ayant d’importantes populations roms. L’Open Society Institute (OSI) et le Centre national des Roms sont associés à ce programme.

Conformément aux principes fondamentaux d’Habitat pour l’humanité, les autres groupes ethniques de la même municipalité ne doivent pas être exclus, à condition qu’ils remplissent les conditions d’obtention d’un prêt. Les objectifs spécifiques du projet sont la mise en place de lignes de crédit :

•           conçues et adaptées aux besoins d’un groupe cible sensible ou spécifique ;

•           permettant de garantir la viabilité financière de la ligne de crédit.

Le Fonds pour le logement des Roms permet d’accorder des lignes de crédit pour des prêts allant de 500 à 1 700 euros, qui doivent être remboursés dans un délai maximum de 30 mois. Les familles éligibles pour cette phase sont déjà clientes d’Horizonti. Les microcrédits sont principalement accordés à des femmes roms.

Près de 300 demandes de prêt ont été reçues.

•           50 prêts ont été accordés pour la construction de nouveaux logements pour les familles roms marginalisées ;

•           34 prêts ont été utilisés pour la reconstruction, la rénovation ou la réparation de logements de familles roms marginalisées.

Il a été décidé que des prêts pourraient également être accordés afin d’aider les Roms à préparer les documents en vue de la légalisation de leur habitation et à s’acquitter des frais y afférant.

L’octroi de prêts a été organisé de façon à garantir la viabilité du projet et à permettre à de nouvelles familles roms d’en bénéficier chaque année.

Ce projet fait partie du Programme pour le logement des Roms financé par le programme UNDHP. Quatre plans d’action ont été élaborés dans le but d’informer les Roms sur leur droit au logement et de défendre ce droit, dans l’objectif :

a)         d’apporter un soutien aux personnes souhaitant bénéficier de la loi sur la légalisation ;

b)         d’accroître le nombre d’habitations détenues légalement par des Roms ;

c)         de mener des campagnes de sensibilisation ;

d)         de fournir une assistance juridique, d’assurer un suivi et de défendre leurs droits. Dans le cadre du centre de ressources, une base de données juridique sur les demandeurs de prêt a été mise en place.

En 2009, un prêt de 25,3 millions d’euros a été approuvé en faveur du gouvernement de « l’ex-République yougoslave de Macédoine » pour le financement partiel de la construction de 37 logements dans 19 villes du pays. Le projet doit bénéficier à 1 708 familles (environ 6 000 personnes) à faible revenu, tels que Roms, habitants de zones touchées par des catastrophes naturelles et personnes handicapées.

V. CONCLUSIONS, ENSEIGNEMENTS TIRES ET BONNES PRATIQUES IDENTIFIEES

5.1 Conclusions générales et enseignements tirés

Le dernier jour, à la suite de la visite, en présence d’experts des pays partenaires et du pays demandeur, notamment d’un représentant du ministère des Travaux publics et des transports, ont été tirées les conclusions présentées ci-dessous.

De l’avis général des experts des pays partenaires, certains interlocuteurs albanais n’avaient pas été dûment informés préalablement sur l’objectif de la visite du groupe d’experts du CAHROM. Ils ont eu le sentiment que le Secrétariat technique des Roms, partant de bonnes intentions – inscrire la légalisation des sites/quartiers roms à l’ordre du jour du gouvernement afin de favoriser la mise en œuvre du Plan d’action de la Décennie pour les Roms en matière de logement et du volet concerné de la Stratégie nationale d’intégration des Roms –, avait omis de faire participer d’autres partenaires institutionnels à ce processus. Aussi la visite a-t-elle été perçue comme un exercice « imposé » par le ministère des Travaux publics et des transports, comme une manière de contrôle. La réunion de débriefing a permis de bien faire comprendre que tel n’était pas le cas. Ni ce ministère ni nos interlocuteurs dans la municipalité de Tirana n’ont manifesté une grande curiosité concernant l’expérience des pays partenaires en matière de logement social et de légalisation des habitations roms, principe même à l’origine des groupes et des visites thématiques. Lors de la table ronde de la première journée, les experts des pays partenaires ont indiqué que le temps manquait pour présenter leurs politiques et mesures. Reste qu’ils ont participé activement à la discussion et, dans l’ensemble, ont réussi à exprimer leurs points de vue.

Les experts des pays partenaires ont indiqué que les réunions et les visites sur le terrain des sites/campements illégaux roms de Bregu I Lumit[54] et de Shkoza[55], à Tirana, leur ont permis de comprendre la dure réalité vécue par les Roms dans ces sites et ont mis en lumière certains des problèmes auxquels sont confrontées ces familles roms en matière de logement – notamment le processus d’enregistrement et les critères d’éligibilité au logement social qui font obstacle à la majorité des familles vulnérables.

Autres secteurs de préoccupation : l’absence de loi pour les minorités, l’utilisation d’estimations au lieu de données de recensement officielles pour élaborer les politiques à l’intention des Roms, le manque de projets, de mesures et de moyens budgétaires à mettre spécifiquement en place pour les Roms par les ministères d’exécution, autant d’obstacles qui rendent difficile la mise en œuvre de la Stratégie nationale pour les Roms et les Plans d’action de la Décennie pour les Roms.

S’il apparaît clairement qu’il y a une coopération étroite avec des acteurs internationaux tels que le PNUD, est également ressortie la nécessité d’une collaboration plus forte entre les autorités et la société civile. Parmi les éléments positifs, les experts ont mentionné le recrutement d’une jeune femme rom dans la municipalité de Tirana et l’actuelle mise en place d’une base de données d’enregistrement en ligne et de statistique par le ministère du Travail et des affaires sociales avec le soutien du programme du PNUD intitulé « Empowering Vulnerable Local Communities ». Ce système de suivi et reporting des indicateurs des Plans d’action nationaux de la Décennie « ROMALB » fournit un outil en ligne établi dans 12 régions en Albanie et est centralisé et géré par le ministère du Travail, des affaires sociales et de l'égalité des chances. L’exécutif du gouvernement local doit fournir des données selon les indicateurs détaillés et stipulés dans le Plan d’action national 2010 – 2015 et doit traduire ces données en politiques et actions adaptées.

5.2 Conclusions et recommandations spécifiques

Au cours de la visite, des réunions bilatérales et de la table ronde, les experts ont relevé des questions et des obstacles d’importance concernant aussi bien la légalisation des logements/sites roms que la mise à disposition de logements sociaux pour les Roms :

Les experts ont relevé un manque de projets et de mesures ciblant spécifiquement les Roms et, au sein des ministères d’exécution, l’absence d’allocations budgétaires spécifiques permettant de déployer les actions prévues dans le cadre des Plans d’action de la Décennie pour les Roms et de la Stratégie nationale des Roms. Bien que l’Albanie se soit engagée, dans le cadre de la Décennie pour l’intégration des Roms, à adopter des plans d’action spécifiques pour les Roms et à allouer des fonds publics spécifiquement aux Roms, dans la pratique, les ministères d’exécution n’ont pas prévu ce type de postes budgétaires.

Le représentant du ministère des Travaux publics et des transports a indiqué que, en 2008, le ministère avait réservé une enveloppe d’un montant de 200 000 euros spécialement pour les Roms. Sur ces fonds, seuls 74 000 euros ont été dépensés. Ils ont servi à la construction de 22 logements à Bilisht, ainsi qu’aux infrastructures (voirie) de six familles : deux à Kucova et quatre à Polican. Il restait 126 000 euros, non dépensés du fait que les collectivités locales de Korca et de Tirana n’avaient pas effectué le processus d’approvisionnement – par manque de capacité, manque de volonté, manque d’information de la part des municipalités, etc. Depuis lors, le ministère des Finances n’a approuvé aucune allocation financière au ministère des Travaux publics et des transports spécifiquement en faveur des Roms. Toutefois, le groupe d’experts a appris lors de la visite que le ministère des Travaux publics et des transports envisage de soumettre au ministère des Finances une nouvelle requête, en 2014, pour le financement spécifique des Roms.

Puisque le « logement » vient au deuxième rang des préoccupations prioritaires exprimées par les communautés roms, le rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la Stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action pour la Décennie en 2012 en Albanie, recommande de commencer par identifier les besoins des Roms en matière de logement au moyen d’une « évaluation technique, générale et indépendante, des conditions de logement des Roms », en tenant particulièrement compte des familles roms sans abri, des besoins de rénovation et des familles roms vivant dans des taudis. Le groupe d’experts approuve également une autre proposition du rapport, à savoir établir un Fonds pour le logement des Roms, qui pourrait contribuer à financer, coordonner et gérer toutes les actions concernant les doléances des Roms en matière de logement[56].

Les candidats au logement social doivent remplir quelque 17 critères pour obtenir gain de cause. Parmi ces critères, deux sont quasiment impossibles à remplir par les familles roms : un revenu régulier – au mieux, les familles des terrains informels visités par le groupe d’experts gagnent leur vie en ramassant des cannettes, ce qui n’est pas considéré comme une source régulière de revenu – et l’enregistrement du domicile. La plupart des familles roms vivant dans ces zones informelles ne sont pas considérées comme des habitants de Tirana. Elles sont installées à Tirana, parfois depuis plus de 17 ans (après 1995) mais, faute de documents officiels et d’adresse valable, elles ne peuvent prétendre à aucune forme de résidence. Elles sont exclues, de fait, de la procédure permettant d’obtenir un logement social. Le groupe d’experts a proposé l’intervention d’ONG locales et d’institutions concernées pour résoudre d’urgence la question de l’enregistrement en aidant ces familles à obtenir les documents nécessaires[57].

Les membres de la communauté rom se confrontent à des difficultés pour remplir le critère de «revenus stables» pour devenir bénéficiaires de ce dispositif, car soit ils sont au chômage ou alors ils ne peuvent prouver leurs revenus provenant d’activités informelles[58]

Comme cela a déjà été recommandé par PNUD, le groupe thématique d’experts suggèrent aux autorités albanaises de donner un caractère formel aux commerçants ambulants, en majorité mais pas exclusivement roms, de telle façon que cela ne devienne pas une charge en plus mais que cela leur permette d’avoir une sécurité par le travail indépendant. Cette mesure aiderait les familles roms à remplir le critère d’éligibilité « revenu stable » pour le logement social. Dans ce sens, l’expérience de « l’ex-République Yougoslave de Macédoine » dans la formalisation des « économies grises roms » pourrait être considérée une source d’inspiration.

La plupart de ces familles ne pourront pas bénéficier de logements sociaux – à ce jour, la municipalité de Tirana n’a reçu que 37 demandes de familles roms (déposées avec l’aide du PNUD) sur plus de 1 000 candidatures. Elle prétend n’avoir reçu aucune autre demande parce que les Roms ne sont pas intéressés. Interrogés par le groupe d’experts, les Roms ont déclaré savoir pertinemment qu’ils ne pourraient pas payer le loyer – même réduit à 20 ou 30 euros par mois s’ils bénéficient de la prime de 50 % accordée par la municipalité. Ils préfèreraient, ont-ils affirmé, voir leur campement informel légalisé afin de se construire eux-mêmes de petites habitations simples. Or, la municipalité ne prévoit aucune légalisation de ces sites ; au contraire, des routes et de nouveaux centres commerciaux sont envisagés sur ces lieux, ce qui entraînera certainement des expulsions forcées[59].

Fort de ces informations, le groupe d’experts encourage vivement le ministère des Travaux publics et des transports ainsi que la municipalité de Tirana à alléger les critères d’éligibilité et à les adapter à la réalité de ces familles roms extrêmement pauvres. Il serait possible d’apporter au système une certaine souplesse et d’introduire de nouveaux critères – par exemple, absence de propriété des terres, logements surpeuplés, conditions sociales, etc. – afin que les familles roms obtiennent davantage de points et puissent prétendre à un logement social.

Le groupe d’experts se fait l’écho de l’une des recommandations du Centre d’études économiques et sociales (CESS) basé à Tirana : « il faut adapter les critères de logement social, de mise à disposition d’une aide juridique de l’Etat concernant la situation de la majorité des familles roms/égyptiennes, lesquelles travaillent dans des secteurs informels et ne peuvent pas vérifier leurs revenus, vivent dans des baraquements sans bail/titre de propriété ou ont besoin d’une assistance administrative et juridique pour jouir de leurs droits fondamentaux ».

Le groupe d’experts s’est étonné de l’absence de « plan B » dans le cas où les familles roms se voient refuser un logement social. La question de la légalisation des sites informels des Roms demeure un problème grave bien que, à cet égard, aucune solution concrète ne semble envisagée à court terme. La proposition avancée par PNUD serait d’instaurer des abris provisoires[60].

Au cas où les familles roms ne satisfont pas aux critères d’accès au logement social, le groupe d’experts suggère de légaliser leurs sites et/ou habitations et d’introduire le système de microcrédits pour le logement utilisé dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » pour aider les familles roms à construire elles-mêmes leurs logements. Il a fait remarquer que les expulsions forcées n’apporteront rien et ne feront qu’aggraver le problème[61].

Les autorités pourraient aussi envisager la possibilité, dans un premier temps, de concéder le terrain « aux seules fins d’utilisation » et, au bout de quelque temps, « comme terrain à bâtir doté d’infrastructure » (après évaluation au cas par cas) à des familles roms depuis longtemps installées dans des taudis sis sur un terrain public, option prévue par des dispositions juridiques existantes. Sur ces parcelles de terrain, les familles roms pourraient construire leurs propres habitations en respectant les normes relatives aux « logements bon marché » établies par les collectivités locales[62].

Les autorités, avec l’aide d’ONG locales et d’acteurs internationaux présents, devraient fournir une assistance aux Roms souhaitant demander la légalisation de leurs logements. En effet, sans information ni aide spécialisée, ils courent un double risque : perdre l’occasion de devenir propriétaires et se voir jetés à la rue par des promoteurs immobiliers plus malins et mieux informés. Dans cette perspective, les partenaires albanais pourraient s’inspirer de la campagne d’information menée dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » à propos de la procédure de légalisation.

En général, le groupe d’experts a constaté un manque de coopération avec la société civile rom. En Albanie, l’on ne peut pas dire qu’il n’existe pas de société civile rom active. Pourtant, entre ces ONG et les autorités, concertation et coopération laissent à désirer.

La représentante de l’Association des collectivités locales et régionales (ZELS) définit sa position dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » comme une passerelle entre les ministères et les autorités locales et régionales. Elle joue un double rôle : d’une part, elle informe les collectivités locales sur leurs engagements à mettre en application les programmes et plans d’action nationaux, sur les demandes en matière d’urbanisme ou de collecte de données, ainsi que sur les ressources financières disponibles et, d’autre part, elle retransmet ces informations aux ministères d’exécution. Cette expérience pourrait être transposée en Albanie pour assurer une meilleure communication entre les deux niveaux décisionnels.

Les experts de Bosnie-Herzégovine ont insisté sur l’intérêt de s’allier des ONG roms comme partenaires afin de toucher les communautés avec plus d’efficacité. Le récent recrutement d’une jeune femme rom d’un bon niveau d’instruction par la municipalité de Tirana pour lui confier la responsabilité des politiques d’égalité des chances/anti-discrimination, est considéré comme une très bonne pratique dans un pays où les fonctionnaires roms demeurent très rares.

En Albanie, les Roms ne sont pas considérés comme une minorité nationale au regard de la loi (ils n’ont pas d’Etat parent) mais comme une minorité ethnolinguistique[63]. L’Avocat du peuple recommande au gouvernement d’adopter une loi sur les minorités et, dans ce sens, fait écho aux recommandations de l’ECRI et à l’Avis du Comité consultatif de la Convention-cadre pour la Protection des minorités nationales. De surcroît, et cela pourrait bien tenir à l’absence de loi sur les minorités ou au fait que l’adoption de la loi sur l’anti-discrimination est relativement récente, le concept de discrimination positive est encore mal compris ou, tout au moins, pas appliqué systématiquement dans la pratique. L’adjoint au maire de Tirana et le représentant du ministère des Travaux publics et des transports ont tous deux indiqué que, bien qu’ayant accepté d’attribuer des points supplémentaires aux candidats roms lors de l’examen des demandes de logement social – appliquant ainsi plus ou moins une mesure positive –, ils ne pouvaient pas faire davantage car cela serait discriminatoire par rapport aux autres catégories de demandeurs.

L’approche susmentionnée reste, malgré tout, très insuffisante pour assurer que les Roms se verront accorder un logement social, étant donné qu’ils ne peuvent pas satisfaire à d’autres critères clés. Les autorités oublient que les candidats roms se trouvent au plus bas de l’échelle de vulnérabilité et ne peuvent pas concourir sur un pied d'égalité avec d'autres candidats au logement social. La solution proposée par les experts des pays partenaires consiste à adopter un système de quotas tel celui appliqué dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine », où un quota de 10 % des logements sociaux est automatiquement attribué à des familles roms[64] ; ainsi les familles roms, notamment celles se trouvant dans les situations les plus vulnérables et qui ne pourraient pas satisfaire aux critères, bénéficient-elles de programmes de logement social[65].

Dans un premier temps, le ministère albanais des Travaux publics et des transports a rétorqué que ces quotas n’étaient pas applicables en Albanie. Par la suite, apprenant que le ministère de l’Education avait appliqué des quotas pour l’attribution de bourses et pour l’inscription scolaire d’élèves roms, le représentant du ministère des Travaux publics et des transports a admis que la législation n’interdisait pas de recourir à des quotas. Reste que ce système n'est pas encore appliqué pour traiter les questions de logement des Roms. La loi albanaise sur le logement ne prévoit pas de quotas pour les groupes ethniques. Cependant, dans la pratique 25% des unités de logement social ont été attribuées aux familles égyptiennes à Berat et 11% des unités de logement social ont été attribuées aux familles roms à Elbasan. Le groupe d’experts a invité les autorités albanaises à examiner le système de quotas utilisé dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine ».

D’après les résultats du dernier recensement de population, un nombre relativement faible de personnes (environ 8 000, soit 0,30 % de la population totale) se sont déclarés être Roms. Le ministère des Travaux publics et des transports a invoqué ces chiffres pour contester l'intérêt d'un échange d'expériences avec les deux pays partenaires qui, selon lui, avaient des populations roms beaucoup plus importantes. En réalité, les estimations fournies par des représentants d’ONG locales[66] sont très proches des estimations moyennes de la population rom en Bosnie-Herzégovine et à peine inférieures à celles de la population rom dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine ».

A la différence de l’Albanie, où les politiques de logement s’appuient sur les chiffres résultant du recensement de population, les pays partenaires ont expliqué que leurs politiques pour les Roms (en matière de logement et autres) sont basées sur une moyenne de plusieurs types d’estimations – provenant d’ONG, d’organisations internationales et de données recueillies par des institutions locales. En Bosnie-Herzégovine, les autorités ont même utilisé l’estimation supérieure (75 000 Roms) pour concevoir leur politique de logement, alors qu’elles pensent que le nombre réel est plus proche de 40 000 – selon le recensement de 1991, la Bosnie-Herzégovine comptait quelque 8 800 Roms. « L’ex-République yougoslave de Macédoine » utilise elle aussi l’estimation de 9 à 10 % de la population rom pour élaborer ses politiques pour les Roms – ce qui était d’abord considéré par le ministère albanais des Travaux publics et des transports comme le pourcentage officiel du recensement.

Le groupe d’experts a salué le projet actuel, dirigé par le ministère du Travail et des affaires sociales et par le PNUD, concernant la mise en place d’une base de données d’enregistrement en ligne et de statistique, car il pourrait en partie pallier le manque de données sur la population rom et sa situation.

En l’absence de ces documents, il est impossible de certifier le lieu de résidence/l’adresse d’une personne. Document alternatif possible : un certificat émis par une organisation non gouvernementale, laquelle pourrait peut-être fournir une adresse postale (boîte postale) où les personnes concernées peuvent collecter leur courrier officiel[67].

Le groupe d’experts se félicite de la contribution d’acteurs internationaux tels que le PNUD en Albanie, et les encourage à aider les autorités albanaises encore davantage dans leur politique de logement. En se rendant au campement informel de Shkoza, le groupe d’experts a remarqué un centre de ressources pour les Roms nouvellement construit, une initiative des Services Sociaux de la municipalité de Tirana, co-financé par la municipalité de Tirana (20%) et le PNUD (80%). Le Centre était destiné à l’utilisation par les familles Roms et non-Roms confondues, qui bénéficieraient d’un logement social et aurait comme première fonction d’accueillir les échanges culturels et de construire le respect mutuel et l’appréciation entre les potentiels bénéficiaires d’appartements sociaux Roms et non-Roms.

Le groupe d’experts a montré son inquiétude, car malgré l’engagement de l’administration antérieure de la municipalité de Tirana de s’assurer qu’au moins 40 des 100 demandeurs Roms bénéficieraient d’un logement social, la distribution des appartements sociaux a été stoppée depuis plus de deux ans, ainsi ne servant ni aux demandeurs Roms ni aux non-Roms. Le Centre communautaire interculturel est par conséquent, toujours vide. Le groupe d’experts a regretté encore plus le fait que les familles roms vivant dans la proximité du Centre ne bénéficieront  probablement pas de ces appartements sociaux car la plupart n’ont pas de source vérifiable de revenus. Le groupe d’experts s’est donc demandé quel était le but final du Centre communautaire interculturel si peu de familles roms, le cas échéant, vivront dans ces appartements.

Se référant à la recommandation du Centre d’études économiques et sociales (CESS) basé à Tirana stipulant qu’il faut envisager d’équiper certains lieux de services collectifs convenables –principalement d’un accès à l’eau potable et à des toilettes, compte tenu de l’importante communauté rom habitant des baraquements, de sa fréquente mobilité et du manque d’infrastructures dans les zones où elle vit[68] –, le groupe d’experts serait d’avis d'installer des équipements sanitaires (toilettes et douches) dans le centre de ressources pour les Roms et de permettre aux familles roms vivant dans le campement informel de Shkoza d’accéder à ces équipements jusqu’à ce qu’une solution plus convenable soit trouvée en termes de logement. Le groupe d’experts considère que la culture n’est pas la priorité absolue des familles vulnérables roms et le dialogue interculturel avec les non-Roms est voué à l’échec si les Roms n’ont pas accès à des conditions sanitaires fondamentales.

Quant aux alternatives au logement social pour les familles roms vivant sur le terrain informel de Shkoza, le groupe d’experts a été informé qu’il existe deux alternatives : soit de mettre à disposition un terrain par le biais du processus de légalisation pour les familles qui sont capables de s’engager dans l’auto-construction (une suggestion faite par un nombre de familles roms pendant la visite du campement) ; ou en accueillant les familles qui ne peuvent pas s’engager dans l’auto-construction dans un Centre national d’accueil jusqu’à ce qu’il soit capable de remplir les critères pour les programmes de logement standard, d’après la proposition de PNUD. Le groupe d’experts a entendu très peu pendant leur visite sur ces alternatives de la part des autorités et exprime son inquiétude de voir dans l’avenir proche uniquement des expulsions forcées, ce qui ne réglerait en rien le problème.

5.3 Suivi et propositions en vue de futurs groupes thématiques

S’appuyant sur son expérience, le groupe d’experts a fait plusieurs propositions concrètes en vue de futures visites thématiques :

-     définir précisément le sujet de l’exercice thématique avant la visite ;

-     envoyer un courrier d’invitation assez tôt pour assurer la participation d’experts d’institutions publiques des pays partenaires ;

-     diffuser un projet d’ordre du jour en temps voulu afin que les experts partenaires et le Secrétariat puissent émettre des suggestions ;

-     dans l’ordre du jour, prévoir la place pour des présentations de pays partenaires ;

-     permettre aux experts des pays partenaires d’intervenir en tant qu’orateurs principaux pour certaines sessions ;

-     informer correctement tous les acteurs nationaux/locaux concernés et les faire participer à la préparation de la visite thématique.

-     dresser une liste précise des questions à aborder ;

-     après approbation par le CAHROM, diffuser le rapport thématique – et, au besoin, le traduire dans la langue officielle – auprès de tous les acteurs concernés dans leurs pays respectifs.

5.4 Bonnes pratiques identifiées

-        La loi pour la légalisation des sites/quartiers, adoptée en février 2011 par « l’ex-République yougoslave de Macédoine » et la politique de logement social élaborée par la Bosnie-Herzégovine pourraient servir de sources d’inspiration aux autorités albanaises.

-        En Bosnie-Herzégovine, la participation concrète et active des autorités/collectivités locales à la collecte de données, à la soumission et au cofinancement de projets de logement pour les Roms[69].

-        Dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine », l’Association des collectivités locales et régionales (ZELS) servant de passerelle entre les ministères et les autorités locales/régionales pour la mise en œuvre des politiques en faveur des Roms.

-        La méthodologie globale et participative et les critères associés qui servent à sélectionner les bénéficiaires roms des programmes de logement social en Bosnie-Herzégovine.

-        Le système du quota de 10 % tel qu’appliqué dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » pour les unités de logement social attribuées de fait à des familles roms.

-        Les microcrédits appliqués aux projets de logement pour les Roms (rénovation, etc.) ou pour obtenir des titres de propriété, tels que déployés dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine ».

-        L’assistance juridique dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » est un outil particulièrement utile pour permettre aux familles pauvres de bénéficier d’une assistance juridique, notamment en matière de logement ou d’enregistrement des documents d’identité ou des titres de propriété.

-        La participation d’une variété d’acteurs (roms et non roms) à la mise en œuvre de projets de logement tant en Albanie que dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine ».

-        Le recrutement par la municipalité de Tirana d’une jeune femme rom d’un bon niveau d’instruction chargée des politiques d’égalité des chances et anti-discrimination.

-        En Bosnie-Herzégovine, la base de données sur les besoins des Roms en matière de logement et, en Albanie, la proposition de base de données d’enregistrement en ligne et de statistiques (avec le soutien du PNUD).

-        L’aide apportée par des partenaires internationaux aux projets de logement pour les Roms – par exemple, SIDA et Hilfswerk International Austria en Bosnie-Herzégovine, UN-Habitat dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » ; la Banque de développement du Conseil de l’Europe en Bosnie-Herzégovine et dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » ; le PNUD en Albanie, etc.


Annexe 1 : Lettre d’invitation officielle reçue de l’Albanie

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Annexe 2 : Programme de la visite thématique à Tirana, Albanie, 15-17 avril 2013

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Annexe 3 : Liste des experts et des participants à la visite thématique à Tirana, 15-17 avril 2013

         

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Annexe 4 : Normes européennes et internationales pertinentes et textes de référence

Normes, textes de référence et documents du Conseil de l’Europe

En ce qui concerne le Conseil de l’Europe, une attention particulière doit être portée aux textes suivants :

-        Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales de 1950 (STE n° 5)[70], notamment l’article 14 (Interdiction de discrimination) ;

-        Convention-cadre pour la protection des minorités nationales de 1995 (STE n° 157)[71];

-        Charte sociale européenne de 1961 (STE n° 35)[72] (article 16) ; à son Protocole additionnel de 1988 (STE n° 128)[73] (article 4) ; à son Protocole additionnel de 1995 prévoyant un système de réclamations collectives[74] et à la Charte sociale européenne révisée de 1996 (STE n° 163)[75] (article 31) ;

-        Recommandation CM/Rec(2008)5 du Comité des Ministres aux Etats membres sur les politiques concernant les Roms et/ou les Gens du voyage en Europe ;

-        Recommandation n° R (2005) 4 du Comité des Ministres aux Etats membres relative à l’amélioration des conditions de logement des Roms et des Gens du voyage en Europe ;

-        Recommandation 1924 (2010) et à la Résolution 1740 (2010) de l’Assemblée parlementaire sur la situation des Roms en Europe et les activités pertinentes du Conseil de l’Europe ;

-        Recommandation 315 (2011) et à la Résolution 333 (2011) du CPLRE sur la situation des Roms en Europe : un défi pour les pouvoirs locaux et régionaux ;

-        Recommandations de politique générale de l’ECRI n° 3 sur la lutte contre le racisme et l’intolérance envers les Roms/Tsiganes (1998), n° 7 sur la législation nationale pour lutter contre le racisme et la discrimination raciale (2002) et n° 13 sur la lutte contre l’anti-tsiganisme et les discriminations envers les Roms ;

-        Déclaration de Strasbourg sur les Roms adoptée lors de la Réunion à haut niveau au Conseil de l’Europe (Strasbourg, 20 octobre 2010) ;

-        Déclaration adoptée lors du Sommet des maires sur les Roms (Strasbourg, le 22 septembre 2011), qui préconise entre autres la création d’une Alliance européenne des villes et des régions pour l’inclusion des Roms[76].

De plus, outre les activités pertinentes de la Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB)[77], les rapports des organes de suivi du Conseil de l’Europe (notamment le Commissaire aux droits de l’homme, le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI)), la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme[78] et les conclusions et décisions du Comité européen des droits sociaux[79], les rapports et publications du Conseil de l’Europe suivants ont servi comme sources d’inspiration pour le présent rapport thématique :

-        le document thématique du Commissaire aux droits de l’homme Le droit au logement : le devoir de veiller à un logement pour tous (25 avril 2008)[80] ;

-        la publication du Commissaire aux droits de l’homme Les droits de l’homme des Roms et des Gens du voyage en Europe, Editions du Conseil de l’Europe (février 2012) ;

-        CommDH(2009)5 Recommandation du Commissaire aux droits de l’homme sur la mise en œuvre du droit au logement (Juin 2009)[81]

-        Jean-Pierre Liégeois Les Roms en Europe, Editions du Conseil de l’Europe (2009) ;

-        Jean-Pierre Liégeois Le Conseil de l’Europe et les Roms : 40 ans d’action, Editions du Conseil de l’Europe (2010 pour l’édition française ; 2012 pour l’édition anglaise).

-        Le rapport de la Banque Mondiale : « Poverty, Social Exclusion and Ethnicity in Serbia, Montenegro: the case of   the Roma »[82]  (octobre 2005)

-        Charte sociale européenne et la Charte révisée (CSER) art 31 qui établit le Droit au logement, avec les Etats contractants qui s’engagent à prendre des mesures destinées à favoriser l'accès au logement d'un niveau suffisant, à prévenir et à réduire l’état de sans-abri en vue de son élimination progressive, et à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes.

-        Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) contient des provisions surtout sur les droits civils et politiques qui sont indirectement interprétés dans le développement des droits au logement à travers l’Europe, en particulier dans les articles 3, 6, 8, 13 et 14

-        Le 4ème rapport de l’ECRI sur l’Albanie (4ème cycle de monitoring), adopté le 15 décembre 2009 et publie le 2 mars 2010[83], qui recommande de faire des efforts pour régulariser les situations illégales en matière de logement et d’accorder une priorité tout particulière à la recherche de solutions pour les personnes vivant dans des zones non-couvertes par la Loi nº 9304 sur la légalisation et l’urbanisation des zones informelles.

-        Le 2nd  rapport de l’ECRI sur Bosnie et Herzégovine (4ème cycle de monitoring), adopté le 7 décembre 2010, publié le 8 février 2011[84];

-        Le 2nd rapport de l’ECRI sur la Serbie (4ème cycle de monitoring), adopté le 23 mars 2011, publié le 31 mai 2011[85] qui exhorte les autorités serbes à prendre de toute urgence des mesures pour protéger les Roms contre les expulsions forcées en veillant à ce que des opportunités de se reloger adéquatement soient fournies.

-        Le rapport de l’ECRI sur « l’ex République Yougoslave de Macédoine », adopté le 28 avril 2010, publié le 15 juin 2010[86] qui exhorte les autorités à régler au plus tôt la question de la régularisation des quartiers roms.

-        La mise à jour des activités de la Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB) en faveur des Roms[87] en format Word :

 

Autres normes européennes et internationales, textes de référence et documents

Nations Unies

-        la Déclaration universelle des droits de l’homme (article 25.1) ;

-        le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (article 11.1) ;

-       la Convention sur l’élimination de toute forme de discrimination à l’égard des femmes ;

-       la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ;

-       la Convention internationale relative aux droits de l’enfant ;

-        la Convention internationale relative au statut des réfugiés ;

-        le Programme pour l’habitat des Nations Unies (adopté à Istanbul en 1996) ;

-        la Déclaration sur les villes et autres établissements humains en ce nouveau millénaire (adoptée par la session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations Unies consacrée à l’examen et à l’évaluation d’ensemble de l’application du Programme pour l’habitat, New York les 6-8 juin 2001) ;

-        le rapport du PNUD At risk: Roma and the Displaced in Southeast Europe[88].

-        L’enquête régionale PNUD/BM/CE sur les Roms de 2011[89]

-        L’enquête régionale PNUD sur les Roms « La Situation de logement des communauté roms » analysé par Tatjana Peric (2011);

-        L’étude commissionnée par PNUD « Evaluation des besoins des communautés roms et égyptiennes en Albanie » (2012) [90];

-         Rapport ISSUU sur la situation du logement pour les communautés roms dans les Balkans (The Housing Situation of Roma Communities[91])(2012)

Banque mondiale

-   Etude qualitative des besoins par la Banque mondiale, Poverty in Albania: A Qualitative Assessment (2002).

OSCE

-        le Plan d’action de 2003 visant à améliorer la situation des Roms et des Sintés dans l’espace de l’OSCE[92] ;

-        le rapport de situation du BIDDH sur la mise en œuvre du Plan d’action visant à améliorer la situation des Roms et des Sintés dans l’espace de l’OSCE (Varsovie, 2008).

-        Raport sur le logement et les quartiers roms en Europe du Sud-Est. Profil et accomplissements en Serbie dans un cadre comparatif.[93] (Varsovie, 2006);

-        Raport sur les quartiers informels roms de Bosnie et Herzégovine [94] (Mai 2005);

-         Rapport du projet OSCE-BIDDH « Bonnes pratiques pour l’intégration des Roms » (2013).

Union Européenne

-        les conclusions du Conseil de l’Union européenne sur un cadre de l’UE pour les stratégies nationales d’intégration des Roms jusqu’en 2020, document du 19 mai 2011 .

-        le rapport comparatif de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union Européenne (FRA) Les conditions de logement des Roms et des Travellers dans l’Union européenne (octobre 2009)[95] ;

-        la Résolution du Parlement européen sur la Stratégie européenne pour l’intégration des Roms (mars 2011).

CEDR

le rapport du Centre européen des droits des Roms Standards do not apply: inadequate housing in Romani communities[96] (13 décembre 2010).

Décennie pour les Roms

-   les rapports de la Decade Watch concernant la mise en œuvre des Plans d’action de la Décennie pour l’intégration des Roms[97]

-        Rapports intermédiaires de la société civile sur la mise en œuvre de la Stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action pour la Décennie en 2012 respectivement en Albanie et dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine ».

Eurofound

-    Conditions de vie des Roms: logement précaire et santé (2012)[98]

-    National Roma Center

-    Rapport annuel 2012[99].

Documents envoyés au groupe d’experts par l’Avocat du people de la République d’Albanie

-   Le résumé en anglais des recommandations de l’Avocat du peuple envers les institutions de l’Etat concernant le droits de minorités : le système éducationnel pré-universitaire ; protection contre la discrimination et les conditions de vie de la minorité ethnolinguistique rom (2012) :

-    Le rapport annuel de l’Avocat du peuple (2012) :

-   Le rapport spécial de l’Avocat du peuple sur les problèmes auxquels s’est confrontée la communauté rom pendant les six premiers mois de 2012, et les actions entreprises par l’Avocat du peuple :



[1] Le terme « Roms » utilisé au Conseil de l'Europe désigne les Roms, les Sintés (Manouches), les Kalés (Gitans) et les groupes de population apparentés en Europe, dont les Voyageurs et les branches orientales (Doms, Loms) ; il englobe la grande diversité des groupes concernés, y compris les personnes qui s'auto-identifient comme Tsiganes et celles que l'on désigne comme « Gens du voyage ».

[3] A l’origine, la Serbie devait être le troisième pays partenaire mais, pour des contraintes de temps et de personnel liées à des changements internes au sein du Secrétariat des Roms du Bureau des droits de l'homme et des minorités, la participation serbe a été annulée. Néanmoins, la Serbie s’est offert d’être le pays demandeur et d’accueillir, en 2013, la visite thématique d’un groupe d’experts du CAHROM concernant des solutions de relogement et des crédits logement pour les Roms, la lutte contre les expulsions et une garantie de sécurité des baux.

[4] Voir le paragraphe 28 du Rapport abrégé de la 5e réunion du CAHROM [document CAHROM (2013)13].

[5] Voir le document CAHROM (2012)8 accessible sur le site web du CAHROM à cette adresse : http://hub.coe.int/web/coe-portal/cahrom1.

[9] En raison de la réception tardive de la lettre d’invitation officielle du pays demandeur, le ministère des Transports de « l’ex-République yougoslave de Macédoine » n’a pas pu envoyer de représentant à la visite thématique de Tirana. Cependant, le ministère des Transports a participé à la rédaction du présent rapport thématique et a fourni aux experts du groupe thématique une présentation écrite (disponible dans l’addendum à ce rapport).

[10] Ces documents figurent dans l’annexe 4 du présent rapport.

[11] En Albanie il n’est pas possible de fixer des critères spécifiques d’éligibilité pour les Roms.

[12] En Albanie il existe un seul modèle de partenariat public-privé, à savoir les projets de logement à bas coût dont bénéficie la communauté rom. Le gouvernement se trouve à l’initiative de ce modèle, en accord avec la banque BKT.

[13] A ce sujet, consulter l’article de Jaroslav Kling (UNDP) “Roma inclusion: Building houses does not solve the housing issue” à l’adresse http://www.al.undp.org/content/albania/en/home/presscenter/articles/2013/08/21/roma-inclusion-building-houses-does-not-solve-the-housing-issue/. .

[14] Voir le rapport de l’ECRI de 2002.

[16] Rapport du CEDR, 1997:8.

[17] Voir également les études nationales et régionales du PNUD de 2011/2012 auxquels le présent document fait référence dans le chapitre 2.4.

[18] Voir aussi le Profil des Roms albanais de l’enquête régionale de 2011 menée par PNUD/Banque Mondiale/Commission européenne, et les données spécifiques au pays extraits du rapport “Needs Assessment Study on Roma and Egyptians Communities in Albania”(2011) à l’adresse : http://www.al.undp.org/content/dam/albania/docs/misc/Roma%20in%20%20Albania%20June%202012%20profile.pdf.

[19] A.T., 1943 ; Milaj, 1943.

[20] De Soto et al., Poverty in Albania: A Qualitative Assessment, 2002.

[21] Voir la présentation Powerpoint de Hilfswerk International Austria, fournie lors de la visite thématique du CAHROM sur le logement social pour les Roms à Skopje.

[22] Abréviations : AL (Albanie), BA (Bosnie-Herzégovine), BG (Bulgarie), HU (Hongrie), HR (Croatie), CZ (République tchèque), MD (République de Moldova), ME (Monténégro), MK (« l’ex-République yougoslave de Macédoine »), RO (Roumanie), RS (Serbie), SK (République slovaque).

[23] Voir le chapitre IV du rapport CommDH(2008)8 rédigé par le Commissaire aux droits de l'homme, M. Thomas Hammarberg, concernant sa visite en Albanie (du 27 octobre au 2 novembre 2007).

[24] Voir l’étude « Needs Assessment Study on Roma and Egyptians Communities in Albania ».

[26] Ibid, page 55.

[27] Les représentants du PNUD se sont réunis pendant la visite et ont souligné le fait que les familles roms auraient des revenus réguliers provenant des secteurs informels (ferrailleurs, vendeurs de vêtements usagés ou d’autres produits artisanaux ou industriels sur le marché libre). Cependant, ces familles ne peuvent prouver l’existence de ces revenus (par manque de justificatifs de revenus).

[28] Ibid, page 11.

[29] Voir, dans l’addendum à ce rapport, les informations écrites reçues par l’Avocat du peuple.

[30] Voir “The Right to Housing and Property Restitution in Bosnia and Herzegovina: a case study” de Paul Prettitore (2003).

[31] http://www.romadecade.org/cms/upload/file/9270_file10_mc_civil-society-monitoring-report_en.pdf. A noter que « Macédoine » est le terme officiellement reconnu dans le cadre de la Décennie pour l’intégration des Roms et que, dans le présent rapport, il est exclusivement employé dans les citations de documents propres à cette initiative. Il désigne « l’ex-République yougoslave de Macédoine ».

[32]Voir, plus haut, le rapport intermédiaire de la société civile, page 13.

[33] Les textes concernés figurent à l’annexe 4.

[35] Voir, en particulier, le chapitre IV du rapport CommDH(2008)8 rédigé par le Commissaire aux droits de l'homme, M. Thomas Hammarberg, concernant sa visite en Albanie (du 27 octobre au 2 novembre 2007).

[36] Ibid.

[37] Selon PNUD, la “mise à disposition de terrains” pourrait signifier “vente” ou simplement “rendre le terrain disponible sans frais et sans transfert du titre de propriété”.

[38] Le processus de dissémination des 400 logements sociaux a été suspend pendant plus de deux ans à cause d’une impasse politique au sein du conseil municipal de la municipalité de Tirana.

[39] Voir les pages 57 à 59 du Rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la Stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action pour la Décennie en Albanie en 2012.

[40] Berat, Durres, Elbasan, Fier, Kavaje, Korce, Peshkopi et Tirana.

[41] Pour comparer, voir au chapitre 4.2.2 la liste des 12 catégories prioritaires du programme de logement en Bosnie-Herzégovine.

[42] Selon un rapport de la réunion tenue le 19 juillet 2013 aux bureaux de l’OSCE concernant la situation de logement des Roms, il semblerait que le ministère des Travaux publics et des transports et la municipalité de Tirana n’ont pas une compréhension unique des Roms et le logement social. Alors que le ministère a affirmé pendant cette réunion que les requérants roms aux programmes de logement social reçoivent 5 points de plus pour le fait qu’ils sont Roms, les représentants de la municipalité de Tirana ont affirmé que la municipalité n’a pas trouvé de mécanisme pour vérifier l’appartenance à l’ethnie rom, en ajoutant qu’un tel élément n’est pas inclus dans aucune documentation officielle. Ceci montre le fait que dans la pratique, les Roms ne pourront pas obtenir les 5 points dans les programmes roulés par la municipalité de Tirana. PNUD a suggéré que le formulaire de demande de logement social devrait comporter une section où le demandeur déclare lui-même son appartenance à l’ethnie Rom. De plus, une recommandation venant de la part d’une organisation rom bien implantée (ou réseau d’ONG rom, tels que la Fédération rom d’Albanie) pourrait être interprété comme une recognition/acceptation de la famille en question par la communauté rom. Il a été également expliqué aux représentants de la municipalité de Tirana que l’appartenance à une ethnie/groupe ethnique n’est pas vérifiée ou certifiée à travers des documents officiels, mais celle-ci se base sur la déclaration par soi-même et par l’acceptation par tous de ce fait.

[44] Pour plus de détails concernant le Plan d’action, consulter l’Annexe

[45] Source : Programme 1 – Administration, Sous-programme 11 – Soutien à la mise en œuvre de la Décennie et de la Stratégie pour les Roms, paragraphe 488 – aides financières aux municipalités, sous-paragraphe 488190-11 Autres aides pécuniaires.

[46] Source : Journal officiel de la République de Macédoine n° 161/2010.

[47] De même, un programme de l’Agence nationale pour l’emploi intitulé « Mesures actives en faveur de l'emploi" intègre les Roms comme groupe cible explicite (mais non unique) (voir page 30).

[48] Voir, en particulier, les pages 65 à 67.

[49] Des informations complémentaires sur le projet « Legalisation of the housing of Roma people » sont disponibles à cette adresse : http://www.nationalromacentrum.org/en/news/legalization-of-the-housing-of-roma-people.

[50] Horizonti a reçu le Prix européen des bonnes pratiques de 2011, qui est offert conjointement par la Fondation Italienne Giordano Dell’Amore et le Réseau européen de la microfinance (EMN) basé en France, pour son programme « La microfinance du logement pour les Roms et personnes marginalisées ».

[51] Concernant la situation des réfugiés, la Banque de Développement du Conseil de l’Europe (CEB) a octroyé des prêts en valeur de 80 millions d’euros pour soutenir ceux qui habitent dans des centres collectifs, y compris les Roms, par le logement social. Le projet a été conçu par le ministère des Droits de l’Homme et des réfugiés et l’UNHCR.

[52] Voir les activités de la CEB en faveur des Roms à l’adresse: http://www.coebank.org/Upload/infocentre/brochure/en/roma_brochure.pdf ainsi que la dernière mise à jour en format Word de cette brochure à l’annexe 4.

[53]Habitat pour l’humanité Macédoine et Horizonti, qui octroie des prêts aux microentreprises gérées par les Roms, a développé des produits de prêt pour aider les Roms à améliorer leurs conditions de vie en termes de logement. Habitat pour l’humanité Macédoine a créé des matériels éducationnels pour soutenir l’auto-construction. A une moyenne d’environ US$2,200, les crédits ont été utilisés pour la reconstruction des toits, annexer des WC et pour le raccordement à l’eau courante, chambres annexes et systèmes de chauffage, isolation et remplacement de portes et fenêtres. Sur les premiers 50 prêts accordés dans la communauté de Shuto Orizari à mi-2008, 20% ont été utilisés pour installer des toilettes et pour l’amélioration des systèmes d’eau. Source : Habitat pour l’humanité, Microfinance pour le logement PDF/DEV/11-08.

[54] Dans le campement informel de Bregu I Lumit, les Roms ne disposent que d’un seul WC et d’une seule douche pour 40 personnes (15 familles). Il est prévu de construire dans ce campement une nouvelle école, ce qui peut entraîner une ségrégation scolaire.

[55] Dans le campement informel de Shkoza, 25 familles roms vivent à côté de logements sociaux neufs non encore occupés. La plupart de ces familles n’auront pas la possibilité de solliciter ces unités de logement social et risquent d’être expulsées. Un Centre de ressources pour les Roms a vu récemment le jour grâce à des fonds du PNUD, mais il risque de demeurer vide si aucune famille rom n’obtient de logement social dans ces unités.

[56] Page 16 du Rapport intermédiaire de la société civile sur la mise en œuvre de la Stratégie nationale d’intégration des Roms et du Plan d’action pour la Décennie en Albanie en 2012.

[57] L’institution d’Avocat du people en Albanie, tenant compte du fait qu’un grand nombre de plaintes de la part des roms n’est pas enregistré auprès des unités de gouvernement local à Tirana, et donc n’ont pas accès aux avantages sociaux, a recommandé au Ministère de l’intérieur de prendre les mesures nécessaires pour l’inscription des membres de la minorité rom dans les registres civils et la facilitation des procédures de transfert de données d’inscription dans les unités locales où ils ont une nouvelle résidence (pour plus de détails, voir le rapport de l’Avocat du Peuple sur les problèmes auxquels se confrontent les roms dans l’annexe 4).

[58] Une personne rom au chômage, travaillant en tant que commerçant ambulant sur le marché libre peut gagner jusqu’à 500 US dollars par mois, par contre ce revenu n’est pas déclaré ni enregistré auprès du Centre d’enregistrement des sociétés. En conséquence, elle ne reçoit pas de numéro d’identification fiscale, elle ne déclarer pas ses revenus ou ni ne paye une assurance sociale. La situation est similaire pour les Roms qui collectent le métal ou qui mendient dans les rues : ils peuvent gagner jusqu’à 250 US dollars par mois, par contre ces revenus sont « invisibles ».

[59] 37 familles roms qui vivaient pendant les 10 dernières années sur le terrain de l’ancien Centre pour la réalisation des œuvres d’art à Rruga Kavaja, Tirana, ont été expulsées le 7 août 2013 et – lors de l’adoption du rapport thématique par les experts – vivaient toujours dans les rues de Tirana. Malgré les demandes de l’Avocat du peuple auprès du propriétaire du terrain de suivre les procédures légales et judiciaires en vigueur, la compagnie de développement Park Construction Albania, affirme ne pas avoir d’obligation envers les Roms qui occupent le terrain et n’ont pas de titre juridique de propriété pour celui-ci. Pendant l’été, Amnesty International et les ONG locales ont sommé les autorités pour s’assurer que ces familles roms ne sont pas expulsées sans une décision juridique, sans période de préavis, et sans une action d’information sur les remèdes légaux disponibles, conformément aux standards internationaux, y compris les directives sur les expulsions forcées et les déplacements des Nations Unies, et en conformité avec la législation d’Albanie, et après une décision prise par le tribunal compétent. Ils ont également demandé aux autorités municipales de fournir un logement alternatif, qui respecte les standards internationaux pour le logement adéquat, pour ces familles et après une consultation avec celles-ci.

[60] PNUD a suggéré au ministère du Travail, des affaires sociales et de l'égalité des chances d’établir un Centre national d’accueil qui fournisse un abri immédiat et transitoire aux familles (y compris les familles roms) qui ne remplissent pas encore les critères des programmes de logement social ou qui ont placé leur demande et sont en attente d’une réponse. Ceci est basé sur le profil des familles roms le plus dans le besoin d’un logement, mais qui ne remplissent pas encore les critères pour un logement social. Cette catégorie de familles roms incluent celles qui sont au chômage sur le long terme, sans abris sur le long terme, illettrées, nombreuses, celles qui génèrent des revenus à partir de la collecte de métal ou de la mendicité, et celles dont les adultes n’ont pas de compétence professionnelle et qui sont réduites à un style de vie primitif. Cette catégorie de familles roms est installée de façon informelle sur un terrain public ou privé et est en risque permanent d’expulsions. Le Centre national d’accueil proposé fournirait un abri immédiat et transitoire pour cette catégorie pendant que les bénéficiaires seraient accompagnés au rattachement à un programme de logement social (prime au loyer, crédits à taux zéro ou très bas, mise à disposition d’un terrain doté d’infrastructure, appartements sociaux, etc.) Une ancienne résidence militaire se trouvant à 5km du centre de Tirana a été désignée à ce but par la Décision du Conseil des Ministres ; cependant, en juin 2013 les élections parlementaires ont attardé le processus de reconstruction et mise en opération du Centre par le ministère du Travail, des affaires sociales et de l'égalité des chances.

[61] En ce qui concerne les problèmes et solutions liées aux expulsions forcées, se référer au document d’Amnesty International « Connaissez vos obligations. Comment empêcher les expulsions forcées », novembre 2012.

[62] Ainsi que proposé par le Centre d’études économiques et sociales (CESS) basé à Tirana.

[63] De même que les Valaques (Aroumains). La communauté égyptienne n’a ni le statut de minorité nationale ni celui de minorité ethnolinguistique puisque les Egyptiens parlent albanais.

[64] Outre ce quota de 10 %, les familles roms sont en droit de bénéficier de logements sociaux si elles respectent les critères.

[65] L’équipe du projet PNUD en Albanie, a recommandé aux administrations présente et antérieure de la municipalité de Tirana d’établir un quota pour le logement social pour les Roms qui serait d’au moins 10% en plus par rapport au système de points par lequel certains Roms pourraient se qualifier. Autrement dit, la proposition était de s’assurer qu’au moins 10% des 400 appartements sociaux seraient alloués à 40 familles roms. PNUD considère que le même principe pourrait être appliqué pour d’autre programmes de logement social (primes au loyer, crédits à taux zéro, mise à disposition de terrains dotés d’infrastructure, etc.)

[66] Voir la note de bas de page n° 12.

[67] Ainsi que recommandé par le Centre d’études économique et sociales (CESS) basé à Tirana, qui souligne également que certaines collectivités locales soumettent l’émission des documents officiels (certificat de résidence, livrets de famille, etc.) au paiement de taxes locales.

[68] Voir le rapport « Evaluation des besoins des Roms et Egyptiens », PNUD 2012, page 27.

[69] L’équipe d’experts a souligné que les municipalités n’étaient pas tenues à une contribution financière. Elles peuvent aussi, par exemple, offrir du terrain, fournir des matériaux de construction, faciliter l’accès à des documents d’identité/propriété ou entreprendre des projets en faveur des Roms dans le cadre de leurs principaux programmes de protection sociale.

[76] Les recommandations, résolutions et déclarations susmentionnées sont disponibles au format électronique à l’adresse http://hub.coe.int/fr/web/coe-portal/roma_reference-texts.

[77] Cf. la note d’information en Annexe : La contribution de la CEB aux questions Roms.

[78] Cf. notamment Yordanova et al. contre Bulgarie.

[79] Voir en particulier la note d’information thématique de la Charte sociale européenne sur les Roms (actualisée en mai 2012) à l’adresse http://www.coe.int/T/DGHL/Monitoring/SocialCharter/Theme%20factsheets/RomaRightsFactsheet_fr.pdf et les résumés des décisions sur le fond de la Procédure de réclamations collectives du Comité européen des droits sociaux concernant les Roms et les Gens du voyage à l’adresse :

http://www.coe.int/T/DGHL/Monitoring/SocialCharter/Theme%20factsheets/SummariesMeritsRomaRights_en.pdf

[92] Le texte intégral du Plan d’action sur la situation des Roms et les Sintés figure à l’adresse : http://www.osce.org/fr/odihr/17555.