Превод от английски език

6 декември 2013 г.

CEPEJ(2013)7Rev1

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ ЗА ЕФИКАСНОСТ НА ПРАВОСЪДИЕТО

(CEPEJ)

РАБОТНА ГРУПА ПО КАЧЕСТВО НА ПРАВОСЪДИЕТО (CEPEJ-GT-QUAL)

Преработено ръководство за създаване на съдебни карти за подпомагане на достъпа до правосъдие в рамките на качествена съдебна система

Прието на 22-рото пленарно заседание на CEPEJ на 6 декември 2013 г.

1.

Индекс

1.           Въведение........................................................................................................................... 3

1.1.           Предистория и цели........................................................................................................ 3

1.2.           Съдебните карти: какво представляват те..................................................................... 3

1.3.           Фази на преразглеждане на съдебните карти................................................................ 4

2.           Провеждане на преразглеждане на съдебните карти....................................................... 4

2.1.           Оценяване на сегашната съдебна карта и показатели................................................... 4

2.2.           Поставяне на цели и критерии....................................................................................... 4

2.3.           Показатели за изграждане и измерване......................................................................... 5

2.3.1.              Гъстота на населението.......................................................................................... 6

2.3.2.              Големина на съдилищата....................................................................................... 7

2.3.3.              Потоци от производства и натовареност............................................................... 8

2.3.4.              Географско положение и наличен транспорт и инфраструктура......................... 9

2.3.5.              Компютъризация................................................................................................... 10

2.3.6.              Съдебно оборудване и културно ниво................................................................. 10

2.3.7.              Ниво на заетост..................................................................................................... 10

2.3.8.              Алтернативно решаване на спорове (АРС) /медиация........................................ 11

2.3.9.              Наличие на правно консултиране........................................................................ 11

2.3.10.           Набиране на съдии и персонал............................................................................. 11

2.4.           Как да се използват показателите, за да се определят нови съдебни карти.............. 12

3.           Прилагане на съдебните карти........................................................................................ 14

3.1.           Преходната фаза........................................................................................................... 14

3.2.           Прехвърляне на хора.................................................................................................... 15

3.3.           Измерване на въздействието на реформата на съдебната карта................................ 15

1.       Въведение

1.1. Предистория и цели

Правосъдието, наред с други основни права като здраве, безопасност и свобода, представлява едно от най-важните човешки права и един от стълбовете на гражданското общество. Поради тази причина почти всяка страна е развила с времето мрежа от съдилища, повече или по-малко широка, с цел правораздаването да бъде възможно най-близо до гражданите.

Живеем във времена на постоянни и дълбоки промени: създаването на нови инфраструктури прави някои места по-достъпни, отколкото в миналото, когато те са били напълно изолирани. Освен това развитието на съвременните средства за транспорт прави пътуването от един град в друг по-бързо и лесно. Технологиите са променили начина, по който работим, и начините на взаимодействие между хората, фирмите и публичната администрация.

В допълнение към всичко по-горе, през последните години ние сме свидетели на промени в производствените процеси, независимо дали са частни или публични, насочени към рационализиране на активите, намаляване на разходите и повишаване на ефективността в резултат на световната икономическа криза, която принуждава повечето западни организации да оптимизират из основи използването на своите ресурси, като същевременно обръщат голямо внимание на качеството. Правораздаването е част от този контекст и като следствие от това е в процес на преразглеждане на своята организация по такъв начин, че да се оптимизира разпределението на активите и да се увеличи ефективността, без да губи вниманието към качеството на предоставяната услуга и на решенията.

Целта на този документ е да осигури рамка, чрез която администраторите и създателите на политики да могат да предприемат реформи и да вземат оперативни решения за изготвяне (или най-вероятно преработване) на съдебната карта на цяла страна или на част от нейната територия.

Настоящият документ е предназначен като ръководство за идентифициране на факторите, които следва да бъдат взети под внимание при вземането на решение относно големината и местоположението на даден съд, за да се гарантира постигането на оптимално ниво на ефективност и качество. С други думи, целта е да се увеличи максимално нивото на обслужване в правосъдието, като същевременно се оптимизират оперативните разходи и инвестициите.

1.2. Съдебните карти: какво представляват те

В икономическата теория въпросът за реорганизация на съдилищата по отношение на големина и местоположение е известен като управление на верига за доставки. Има стотици практически приложения на това в много и различни контексти, които в крайна сметка имат дизайн много подобен на този на съдебните карти. Ръководителите на обществените транспортни системи трябва да изготвят карта на маршрутите и спирките, като търсят правилния баланс между близостта на пътници до точките на интерес и устойчивия брой линии и спирки. В здравните грижи лицата, които вземат решения, трябва да локализират болниците стратегически, за да направят първата помощ и специализираните отдели бързо и лесно достъпни, но в същото време те трябва да създадат структури с минимална големина, за да се гарантира правилната комбинация от медицинска компетентност и необходимо оборудване. Инвеститорите в една верига от фитнес зали трябва да се опитат да обхванат възможно най-много места в града, но в същото време трябва да оптимизират връзката между инвестиции в оборудване и предсказуеми потоци от клиенти.

Точно като в ситуациите, с които се сблъскват операторите в описаните по-горе сфери, тази в географията на правораздаването е въпрос на баланс между различни фактори:

·          Достъп до правосъдие от гледна точка на близостта на гражданите до съдилищата.

·          Минимална големина на съдилищата, така че да може да се осигури наличие на различни компетенции и функции.

·          Намаляване на разходите, тъй като ресурсите на публичната администрация не може и не трябва да се пилеят, а по-скоро да се оптимизират.

·          Максимизиране на качеството и адекватно изпълнение на предоставяната услуга.

Рамката, описана в това въведение, е полезна, за да се посочи важен принцип в основата на духа на този документ. В действителност намерението на настоящото ръководство не е да посочи конкретен подход за определянето на идеална съдебна карта. Вместо това, точно като всички инструменти, разработени от CEPEJ, този документ по-скоро прави преглед на създаването на съдебни карти с посочването на поредица от фактори, които да бъдат оценени от страна на операторите, когато вземат решения относно оптималното разпределение на ресурсите. Следователно той представлява отворено ръководство, насочено към подпомагане на създателите на политики в преследването на целите, които са били определени за равновесието на съответната съдебна система.

В интерес на истината, преразглеждането на съдебните карти обикновено завършва с решение за това кои съдилища трябва да останат и които трябва да бъдат закрити. Ето защо решаващите органи трябва внимателно да оценят нуждите по отношение на правосъдието в рамките на техните територии и да прилагат еднородни правила.

1.3. Фази на преразглеждане на съдебните карти

Докато в миналото дългите разстояния заедно с ограничените средства за комуникация са наложили изграждането на редица съдебни служби, често самодостатъчни и самоуправляващи се, в днешно време е необходимо съдилищата да се разглеждат като част от "мрежа". Съдилищата вече не могат да се разглеждат като отделни и независими единици, а като "съзвездия от служби", представени в класическа мрежеста форма, в която точките са взаимно свързани с други страни, както вътрешни, така и външни за световното правосъдие. Мрежа за оптимална доставка на услуги, където са необходими и които отговарят на нуждите на гражданите.

По същество целта на управлението на разпределението на съдилищата е да се изградят и оптимизират връзките и координацията между служби, други институции, фирми и граждани. Това се състои от планиране на процеса, организация и управление на дейности, предназначени да оптимизират работния поток, както в наказателния, така и в гражданския сектор, с всички съответни процедури и в рамките на различните съдебни инстанции, като същевременно се отчитат движенията, които потребителят трябва да направи в географската зона, в която живее, за да подпомогне провеждането на производства.

Определянето на съдебна карта е сложна дейност, която трябва да бъде разделена на фази, които могат да отнемат няколко месеца, преди да са напълно завършени. Такива основни фази могат да бъдат определени както в таблицата по-долу:

ОЦЕНЯВАНЕ НА СЕГАШНАТА СЪДЕБНА КАРТА И ПОКАЗАТЕЛИ

ПОСТАВЯНЕ НА ЦЕЛИ И КРИТЕРИИ

ПОКАЗАТЕЛИ ЗА ИЗГРАЖДАНЕ И ИЗМЕРВАНЕ

ОПРЕДЕЛЯНЕ НА НОВА СЪДЕБНА КАРТА

Описание на всяка макро-фаза е посочено в следващата глава. Параграфът, посветен на " Показатели за изграждане и измерване", описва и дава основни насоки за набор от фактори, които могат да бъдат взети под внимание от създателите на политики, когато подемат реформа на съдебната карта.

2.       Провеждане на преразглеждане на съдебните карти

2.1. Оценяване на сегашната съдебна карта и показатели

Важно е да се подчертае, че когато се преразглеждат или изготвят съдебни карти, наличието на данни и информация играе основна роля. По-конкретно, наличието на количествена и, когато е възможно, качествена информация за търсенето на правосъдие, както и видовете съдебни спорове в гражданския сектор и видовете престъпления в сферата на наказателното право, са ключови за подпомагането на процеса на вземане на решения.

Може да изглежда странно, че потокът на фазите, посочени в настоящото ръководство, започва от оценката на настоящата ситуация и едва след това е последвана от определянето на целите и критериите, тъй като логиката изглежда е обратната. Този въпрос е спорен и ръководството не възнамерява да бъде прекалено ограничаващо в този аспект. Въпреки това намерението е да се подчертае, че лицата, които определят политиката, наистина трябва да познават своите съдебни системи във всеки детайл, преди да определят цели и особено критерии, тъй като без солидна база от знания реформата ще бъде слаба. Понякога е по-добре да се определи крайната цел на реформата след оценяване на реалната ситуация, като се има предвид това, което разумно може да бъде търсено.

Властите трябва да съберат информация от вътрешни и външни източници:

·          данни от съдебната администрация като входящи, завършени и висящи дела, включително всички присъщи подкласификации и разпространение, се получават от министерството на правосъдието и от други органи на съдебната администрация;

·          показатели за изпълнение като производителност на съдилищата и съдиите, време за приключване на производство, могат да бъдат предоставени от отделите по статистика в рамките на съдебната система или дори събрани от самите съдилища;

·          географски, транспортни и инфраструктурни данни могат да бъдат взети от специализирани органи или по-скоро намерени на надеждни интернет страници;

·          всяка друга конкретна информация, например нивото на натовареност, броя на предприятията, правна помощ и др. може да бъде получена от сдружения на професионалисти и отново от надеждни сайтове.

2.2. Поставяне на цели и критерии

Правосъдието навсякъде е много древна организация; като следствие съдебните карти в много случаи са станали неактуални и неефективни, като размерите и компетенциите не са адекватни за реалностите на съдебното райониране и на обществото. Това води до очевидни аномалии в географското разпределение на съдилищата, както и неоптимално разпределение на човешките ресурси, водещо до големи разлики между ниво на активност и ефективност на съдилищата. Освен това много съдебни системи показват сериозно изоставане, с бавно, но сигурно увеличение на времето за приключване на делата, както в гражданския, така и в наказателния сектор, което е в противоречие с принципа на ефективно правосъдие[1].

Базовата линия за стартиране на проект за съдебна карта може да бъде много различна в отделните държави и затова всяка реформа може да преследва различни цели. В страна като Италия, където преди реформата е имало повече от 2 000 съдилища, решението е било да се намали броят на първоинстанционните съдилища с цел подобряване на ефективността и ефикасността на цялата съдебна система[2]. За да се прекрои съдебната система, използваната техника е закриването на най-малките и по-малко ефективни структури, за да бъдат слети с по-големи съдилища.

Други европейски страни консолидират правосъдни функции по географски признак, като по този начин намаляват броя на съдилищата. Всъщност тези процеси на реорганизация не са движени само от финансови причини. Някои страни като Дания, Норвегия и Холандия реализират подобни проекти с цел повишаване на качеството на правосъдието. Освен икономии и повишаване на качеството като цяло, специализацията на съдилищата чрез осигуряване на минимално необходимия брой съдии или въвеждане на нови технологии и подобряване на своевременността са посочени катомотиви за подобрения[3].

В същото време не можем да пропуснем, че могат да възникнат ситуации, в които създателите на политики могат да бъдат склонни да създадат нови съдебни локации, за да се намали разстоянието до гражданите.

В Италия наистина съществуват редица аномалии (макар и частично решени с реформата от 2011-2012 г.): районите Таранто, Месина и Реджо Калабрия обхващат площ между 2 500 и 3 200 кв.км. (всеки около 1% от площта на Италия), като същевременно районите Торино, Болоня и Флоренция обхващат до десет пъти по-голяма площ, между 22 000 и 29 000 кв.км. (всеки около 8% от площта на Италия). Трибуналът на Мистрета в Сицилия обслужва 22 154 жители, докато Рим обхваща население от 2 612 068 жители. Петдесетте най-малки съдилища според обслужваното население (30% от всички италиански съдилища) отговарят за 9% от населението на Италия.

Прекомерният брой на съдилищата, заедно с нерационално разпределение на ресурсите и местоположението, са движещите сили на много реформи на съдебни карти в Европа, например в Хърватия и в Италия. Тук въпросът за географското разпределение на съдилищата е разискван повече от един век след обединението на Италия през 1861 г. и до сега, въпреки че никога не е имало сериозно законодателно намерение да се преначертае съдебната карта в съответствие със структурата и реалните нужди на гражданското общество.

Наистина в Холандия една от основните цели на реформата е да се даде възможност за преразпределение на човешки ресурси в рамките на съдебен район, за да се избегнат дисбаланси, а в Италия след реформата на съдебната карта в настоящия момент се осъществява основно преразпределение на човешките ресурси.

Както беше споменато по-горе, в допълнение към демографското развитие в страните и неравномерното разпределение на човешките ресурси, е уместно да се подчертае наличието на нарастващо търсене на много специфични познания поради нарастващата сложност на правото и бизнеса. Този аспект засилва необходимостта от реформи в съдебната система, които ще се стремят да осигуряват по-високи експертни познания в правната сфера. Тук сме свидетели на още един компромис между необходимостта от специализация, която налага определена минимална големина на съдилищата – и близостта до гражданите, която в крайна сметка има връзка с достъпа до правосъдие.

2.3. Показатели за изграждане и измерване

Има много показатели, които могат да бъдат използвани, за да се установи оптимален баланс между дейността на съдилищата и близостта до потребителите.

В Италия от ключово значение е измерването на дейността на определена служба и производителността, както на съдиите, така и на съдилищата, защото при избора на първоинстанционните съдилища, които да бъдат закрити, акцентът е поставен върху тези с ограничена големина и лоша производителност. За тази цел са използвани специфични прагове, често определени на средното равнище на показателите за изпълнение, взети за период от пет години преди реформата. Прилаганият принцип е, че съдилища с показатели далеч под средната аритметична величина могат да се възползват от икономии от мащаба, ако се слеят с по-големи и по-продуктивни.

В тази връзка факторите, изброени по-долу, се считат за най-съществени за правилното определяне на съдебните карти. Те са разделени в две основни категории: "Ключови фактори", които са тези от първостепенно значение, и "Допълнителни фактори", които са от второстепенно значение и които, ако се ползват, ще увеличат пълнотата и достоверността на анализа. Ключовите фактори са количествени или лесно измерими показатели и следователно те могат да бъдат измерени с обективност. От друга страна, сред допълнителните фактори някои са качествени показатели, които не са лесно измерими (например нивото на заетост, средата за набиране на магистрати и служители и т.н.), а някои имат незначително въздействие (като медиация или ниво на култура) като следствие, въпреки че и за тях винаги може да бъде определен някакъв вид измерване. Поради тази причина е за предпочитане те да са  в допълнение към ключовите критерии, за да се изгради една по-солидна реформа.

a)       Ключови фактори

i)               Гъстота на населението

ii)             Големина на съда

iii)           Потоци от производства и натовареност

iv)           Географско положение, инфраструктура и транспорт

b)       Допълнителни фактори

v)             Компютъризация

vi)           Съдебно оборудване (телефон/видео) и културно ниво

vii)         Ниво на заетост

viii)       АРС/медиация

ix)           Наличие на правно консултиране и набиране на съдии и служители

x)             Сътрудничество с външни системи (затвори, прокуратури, полиция).

2.3.1. Гъстота на населението

Въпреки че с цел по-добре да се определи оптималната големина на съд независимо от броя на хората, живеещи в района на компетентност, нивото на търсене на правосъдие има по-пряко въздействие, не можем да пренебрегнем, че балансът по отношение на населението, обслужвано от всяко съдилище, е важен фактор, който да се вземе предвид при реформа на съдебната карта. Например Португалия отчита неравномерно разпределение на населението, получено от появата на обезлюдяване на селските райони, което принуждава все повече хора да се местят в крайбрежната зона. Това води до по-голямо увеличение на търсенето на правосъдие в Порто или Лисабон[4]. Също така в Италия реформаторите наблюдават специфични движения на населението с региони като Венето, които някога са били селски, но са се превърнали в индустриални през последните десетилетия, със значителна промяна в броя, разпределението и вида на търсене на правосъдие. От друга страна други места са изправени пред слабо търсене и са доста неактивни, особено ако тяхната големина и разпределението на персонала не са били подходящо намалени.

Няма оптимален брой хора, които да бъдат обслужвани от един съд, също така защото би било по-правилно да се разгледа връзката между големината на съда и обслужваното население. Независимо от това могат да бъдат дадени някои статистически данни и за тази цел се изисква описание на дейността на съда.

Съдилищата изпълняват различни задачи в зависимост от областите на компетентност, които са предвидени в закона. В повечето случаи съдилищата са отговорни за разглеждането на дела от гражданското и наказателното право, а вероятно и на административни въпроси. В допълнение съдилищата могат да носят отговорност за поддържането на регистри (поземлени, търговски и граждански регистри) и да имат специални отдели за изпълнителни дела. Поради това сравнението на съдебните системи между държавите членки трябва да бъде направено внимателно, като се вземе предвид действителната им компетентност[5].

От 47-те системи, оценявани с оглед на ситуацията през 2010 г.[6], повечето държави (19) имат по-малко от един първоинстанционен съд с обща компетентност на 100 000 жители. В 15 държави броят е между 1 и 2 първоинстанционни съдилища на 100 000 жители. Тринадесет държави имат по-висок брой, но от тях само Турция, Русия и Монако посочват повече от 5 съдилища на 100 000 жители. Цифрата, съобщена от Монако, трябва да се разглежда, като се има предвид малкия брой жители, който има изкривяващ ефект върху съотношението за 100 000 жители.

Точно това може да се получи в рамките на отделните страни, като се погледнат средните стойности в европейските съдебни системи, можем да забележим известна статистическа разлика в броя на населението, обслужвано от първоинстанционни съдилищата (т.е. общият брой съдилища с обща компетентност и за специализирани въпроси). Например в Белгия има един първоинстанционен съд за всеки 401 478 души средно, но от друга страна, в държава с подобно население като Унгария, броят на населението, обслужвано от всеки първоинстанционен съд е много по-ниска – 76 229 души. В две големи сравними страни като Испания и Италия броят на обслужваните хора е 20 503 на съд в Испания и 49 250 (т.е. повече от двойно) в Италия.

От гледна точка на статистиката би било полезно да се знае, че сред 42-те страни, оценявани от CEPEJ по този показател, средният брой на хората, обслужвани от първоинстанционен съд, е 25 599 (изчислява се чрез разделяне на общото население от 712 980 053 на общо 27 852 съдилища). Този брой е учудващо малък, ако се вгледаме в списъка на средните показатели по страни, но това се дължи на тежестта на най-големите страни като Руската федерация (9 978 съдилища, обслужващи 14 323 граждани всяко) и Турция (4 298 съдилища, обслужващи 16 883 души всяко).

2.3.2. Големина на съдилищата

Съд се определя от CEPEJ като "орган, установен със закон и назначен да се произнася по конкретен вид(ове) съдебни спорове в рамките на определена административна структура, в която един или няколко съдии заседават на временна или постоянна база". За целите на настоящия параграф можем да приемем да говорим за съдилища с обща компетентност, всички сравними по отношение на вида на разглежданите спорове.

Всъщност големината на съда може да се определя от общия брой на заетите лица, т.е. броят на магистратите, съдебните служители и другия административен персонал, взети заедно. В този смисъл, ако приемем, че в един идеална съдебна система съотношението на всички административни служители спрямо съдиите е почти постоянно за всички съдилища и че всички съдии имат една и съща или почти една и съща натовареност, то по-прагматично големината на съда може да бъде определена като броя на съдиите, работещи в този съд[7].

Каква е оптималният размер на съда по отношение на нивото на заетост, с което трябва да се справя? В допълнение, кое е правилното ниво на натовареност, за да се гарантира, че съдът се ползва с икономии от нужния мащаб? Има ли достатъчно разнообразие от дела и цифри, за да се гарантира, че съдилищата се използват възможно най-много?

Тези въпроси са свързани с проблемите, споменати в първата глава на настоящото ръководство, когато се говореше се въпроса за оптималното разпределение на ресурсите. Един малък съд може да няма достатъчна производителност, тъй като потокът на производствата е твърде нисък, за да изчерпи капацитета на своите съдии. Въпреки това, малък брой съдии спрямо същото разнообразие на теми като в производствата на по-големите съдилища, може да доведе до липса на специализация и по този начин да доведе не само до по-ниска ефикасност (фокус върху разходите), но и до по-ниска ефективност (фокус върху качеството ). Напротив, на голям съд като тези, които обикновено се срещат в големите градове, може да липсва производителност поради недостатъци, които са тясно свързани с големия му размер, където бюрокрацията е пречка и надделява над нормалната съдебна дейност.

В някои ситуации производителността на съдиите може да бъде използвана, за да се определи оптималната големина на съда. Производителността на съда може да се определи като брой на производствата, завършени от съда за даден период от време. В този смисъл производителността на съда е сбора на производителностите, измерени за всеки съдия, работещ в този съд.

Отделът по статистика в рамките на италианското министерство на правосъдието е изготвил проучване на производителността за всеки съд и след това е обобщил резултатите чрез групиране в зависимост от тяхната големина (средна производителност с от 0 до 10 съдии, от 11 до 20 съдии и т.н.).

Проучването, проведено в Италия с реални цифри, потвърждава общото схващане, посочено по-горе. В действителност кривата на производителността е парабола, т.е. най-ниските нива са свързани със съдилища до 20 съдии, след това производителността се увеличава с увеличаването на размера на съдилищата, и най-накрая тя намалява отново, след като големината на съдилищата достигне (и превиши) определен (висок) брой съдии. В италианското проучване, показано по-долу, най-високи нива на производителност са установени в съдилища с брой на съдиите между 60 и 100. Производителността пада отново, когато броят на съдиите надвиши 100.

Все пак, ако вземем предвид, че средно общият размер на други съдебни системи е по-малък от този на италианската система, можем да предположим, че най-високата производителност на европейско равнище се постига в съдилища с приблизителен брой на съдиите между 40 и 80.

* Производителност / Размер  (брой на съдиите)

В Холандия също са проведени проучвания  на продуктивността на съдилищата – едно за годините 2002-2005 г. и друго в периода 2005-2009 г. Тези проучвания разглеждат оптималния размер на общия брой служители на съда (т.е. съдии и служители, които не са съдии) в съответствие с определението, дадено по-горе, според което броят на помощният персонал също е важен определящ фактор за оптималната големина на съда. Цифрите, произтичащи от проучванията в Холандия, се различават от посочените по-горе в анализа в Италия, тъй като те разглеждат общия брой на персонала. Независимо от това, резултатът от проучванията в Холандия като цяло е в съответствие с резултатите от италианското проучване, като се има предвид съществуващата организационна структура, като производителността е най-висока в средните съдилища, докато както много малките, така и много големите съдилища, са по-малко продуктивни. Заключението е, че от една страна може да бъде от полза малките съдилища с неблагоприятна производителност да бъдат слети с по-големи съдилища. От друга страна, сливането не трябва да води до другата крайност – получаване на много големи съдилища, тъй като тези съдилища ще бъдат изложени на риск да демонстрират още по-ниска производителност от по-малките съдилища, от които са възникнали[8].

Ако целта на преразглеждането на съдебната карта или една от неговите цели е да се получат съдилища със средна големина, които биха оптимизирали производителността на съдиите, практиката ще бъде да се слеят малки съдилища с ниска производителност в по-големи и в крайна сметка да се намали големината на някои неефективни големи съдилища.

За да се разбере по-добре ефектът от прилагането на такъв принцип, може да си представим две служби, Съд A0 с 20 съдии и Съд Б0 със 100 съдии. Ако те показват средна производителност по-ниска от съд с например 50 съдии, бихме могли да проектираме наново съдебния район и компетенциите, за да получим два нови съда, A1 и Б1 с около 60 съдии всеки. Направен е експеримент с това решение в Италия в трибуналите в Торино (с намаляване на големината) и Ивреа (с увеличаване на големината).

Във втори пример може да си представим две съдилища, Съд В0 с 15 съдии и Съд Г0 с 35 съдии. Ако те показват средна производителност по-ниска от офис с например 50 съдии, бихме могли да извършим друг вид намеса в сравнение с предишната, състояща се в сливането на двата съда и на съдебните им райони в нов, Съд Д1 с 50 съдии, т.е. сборът на съдиите от Съд В0 и Г0. Това решение се прилага широко в неотдавнашната реформа в Италия за около 30 малки съда, закрити и обединени в по-големи.

2.3.3. Потоци от производства и натовареност

За целите на настоящия параграф можем да приемем да говорим за съдилища с обща компетентност, всички сравними по отношение на вида на разглежданите спорове и в които всичко съдии работят с еднаква или почти еднаква производителност.

В предходния параграф дадохме общи насоки за справяне с проблемите на намирането на оптималната големина на съд въз основа на производителността на съдиите. Следвайки този принцип, в един от двата примера, показани в края на параграфа, получихме два нови офиса A1 и Б1, с около 60 съдии всеки. Сега, нека приемем, че анализът на потоците от производства показва, че съд A1 получава 12 000 дела годишно, а съд Б1 получава 14 400 дела годишно, сравними с тези на съд A1 от гледна точка на трудност. Ако и двата съда работят ефективно със сравнима производителност, каквото и да е нивото на производителността, ще имаме два неравномерни случая: в действителност, ако производителността е по-висока от 200 дела на съдия годишно, бихме имали свръхкапацитет на офис А1. И обратното, ако имаме производителност от по-малко от 200 дела на съдия годишно, ще имаме генериране на висяща работа в края на всяка година и в двете съдилища. Като следствие от горното, идеалното решение би било да се предефинират компетенциите на двата офиса по такъв начин, че да има около 13 200 дела, постъпващи във всеки от двата офиса.

Въпреки това в този случай възниква един допълнителен проблем, защото трябва да определим как да се измери "натовареността" на съдиите и съдилищата: дали се състои само от входящите случаи за годината за съдия или включва и висящите дела в началото на референтния период? И освен това какво трябва да разбираме под висящи дела? Всички тези открити дела, натрупани в края на последния период, или само тези, които не са били решени в рамките на определен период от време?

Проблемът е спорен. Едно възможно решение на този въпрос е висящите дела да се разглеждат отделно от входящите производства, като се прилагат специални мерки. В действителност, в идеална ситуация, ако съдебната система достигне равновесие по отношение на ефективността и производителността, съдилищата ще разрешат всички входящи случаи в разумни срокове за намаляване до минимум или дори до нула натрупването на стара работа. С други думи, анализът за определянето на съдебната карта следва да се основава само на входящи и решени дела (където производителността е съотношението на тези два фактора), а след това трябва на специален екип от съдии с определен мандат (или дори специално усилие от същите съдии, работещи във всеки съд) да се възложи обработването на висящите дела до намаляване на изостаналата работа до нула.

2.3.4. Географско положение и наличен транспорт и инфраструктура

В много страни географското разположение на съда все още е много важно поради необходимостта да се осигури достъп до правосъдие на местно ниво. Транспортните нужди и наличието на съвременни средства за комуникация дават отражение върху възможността на обществото да получи достъп до правосъдие. Когато има изискване страна по делото да трябва да се яви в съда физически, достъпността на съда е от решаващо значение. Би било неразумно да се очаква страна по делото да пътува прекомерно дълго време. Следва да се установи стандарт за разумно време, необходимо за пътуване.

Явяване пред съда за заседание, насрочено рано сутринта, за един възрастен човек или за някой, който не разполага с кола, но и при липса на адекватни средства за транспорт за тези, които имат нужда да пътуват от друг град, са проблематични ситуации, които могат да нарушат правото на равен достъп до правосъдие.

И в този случай, когато се търси оптимално разпределение на съдилищата, принципът, който трябва да се прилага по отношение на местоположението, е да се сведе до минимум разстоянието между съдебната служба и всички общини в съдебния район.

По-долу е предоставена извадка с въображаема карта на територията с четири големи града (A, Б, В и Г), сред които трябва да бъде избран един, в който да бъде разположен съд, отговарящ на условието за минимално разстояние от местоположението на гражданите.

Проблемът може да бъде решен чрез създаване на таблица, посочваща времето за пътуване с автомобил между 4-те града. Трябва също да се предположи, че всеки град е представителен за всички малки градчета около него.

От/до в минути	Град А	Град Б	Град В	Град Г
Град А	0	30 мин.	35 мин.	60 мин.
ГрадБ	30 мин.	0	20 мин.	35 мин.
Град В	35 мин.	20 мин.	0	20 мин.

Град Г	60 мин.	35 мин.	20 мин.	0
Общо	125 мин.	85 мин.	75 мин.	115 мин.

Очевидно е, че оптималното местоположение на офиса, ако се налага да се избере уникално място сред четирите изброени по-горе, е Град В, тъй като свежда до минимум разстоянията до другите три града в сравнение с всички други възможни комбинации. Разбира се, този анализ е независим от броя на хората, които се придвижват. Въпреки това, ако например Град Б има център, който е много по-населен и с много по-голям брой дела, отколкото Град В, то в този случай органите могат да решат да дадат приоритет на Град Б като местоположение на съда.

Действително възниква допълнителен елемент на анализ.

Трябва ли всички услуги, предоставяни в рамките на съда, да останат в основния съд? Имаме ли нужда от пълно физическо присъствие на съд, дори ако това, което повечето клиенти трябва да направят, е да вземат формуляр или просто да подадат някаква документация, за да започнат своето производство?

Като останем на предишния пример, в трите места, в които няма да има съд, би било полезно да се установят точки за подпомагане за административните задачи или просто да се придружи централизацията на съдилищата с разширяване на допустимите онлайн процеси, както ще бъде обсъдено по-долу в раздела за компютъризация.

2.3.5. Компютъризация

Както е описано в горния параграф, географската реорганизация на съдебната система води до по-големи разстояния за пътуване за страни, адвокати и служители и по този начин до възможно влошаване на нивото на достъп до правосъдие. Изглежда обаче, че много страни могат да се справят положително с този проблем. Част от обяснението е, че физическото присъствие на страни и други участници в един съдебен процес става все по-малко задължително, тъй като ползването на информационни технологии и видео-конферентна връзка постепенно се превръща в стандарт в големите държави, както и участието в заседание от разстояние не се разглежда като сериозно препятствие от много оператори.

Консолидацията на съдилища все пак трябва да бъде придружена от повишено използване на информационни и комуникационни технологии (ИКТ), за да се намали честотата на необходимите посещения лично от страни и адвокати в съдилищата[9]. В допълнение, ИКТ трябва да се използват и за да се увеличи прозрачността на съдебните производства. Колкото по-голямо е наличието на софтуерни приложения, които заместват хартията и необходимостта от физическо присъствие на място, толкова по-отдалечено може да бъде местоположението на съда. Когато се търси географска локация за всеки съд, компютъризацията може да осигури известна степен на гъвкавост за това какви услуги се предоставят във всеки отделен съд[10].

Използването на компютри за обработка на данни е помогнало на управлението на бизнес организации, за да се справят с нарастващия проблем на съхранението на хартия. Компютрите ускоряват процеса и елиминират нуждите от хартия чрез съхраняване на данни в сложно изградени бази данни и файлове. Модерните и много ефективни системи за съхранение ще спестят хартия и по този начин ще намалят изискванията за пространство. Освен това, ако всички съдебни документи се сканират и съхраняват на електронен носител, те също ще могат да бъдат извлечени чрез връзка с интернет, без да е необходимо да се посещава съда и да се иска копие на хартиен носител или оригинал. С други думи, една реформа за модерна съдебна карта може да се възползва от технологиите, за да се намали броя на съдилищата, при условие че консултациите или дори други основни услуги като подаване на документи или уведомяване на страните за официални актове могат да бъдат извършени онлайн.

Всички предимства на компютъризацията в съдебните системи са базирани на основното схващане, че използваните системи са сигурни и че те гарантират поверителност и проследимо ползване.

2.3.6. Съдебно оборудване и културно ниво

Наличието на технологии за провеждане на заседания по телефона или чрез видеоконферентна връзка добавя ново измерение към достъпността на съдилищата. Възможно е да има ограничение за вида заседания, които могат да се провеждат по този начин, но ако законодателство приема възможностите, предлагани от технологиите, като премахва нуждата страните и адвокатите да присъстват на всяко съдебно заседание, то това се превръща в елемент от оценяването при определяне на броя и местоположенията на съдилищата. Такива технологии не само намаляват необходимостта от пътуване до съда, но те също така намаляват разходите за страните, като се елиминира времето за пътуване.

2.3.7. Ниво на заетост

Нивото на заетост винаги е фактор или трябва да бъде, когато се взема решение за местоположението и големината на съда. Нивото на заетост трябва да се разглежда във връзка с въпроса за отпускане на средства и назначаване. Съчетана с това е и необходимостта да се гарантира определена степен на експертност на съда по предмета, за който се взема решение. Всяка практика от такъв характер следва да разглежда предимствата на централизиране на заседанията, за да се предостави по-голяма гъвкавост за осигуряване на максимално използване на времето на съда. Съдилища, които не разполагат с достатъчно голям брой дела, се затрудняват да поддържат своите съдии заети.

Все пак има една тема, която излиза от оценката на нивото на заетост. В действителност, подобно на проблема за обслужваното население и връзката с броя на заведените производства, броят на предприятията и професионалистите в областта може да бъде без значение за големината и местоположението на съда, тъй като натовареността на един съдия в съда вече е включена в потока на делата, както е посочено в параграф 2.3.3. Но това, което бихме искали да подчертаем в този раздел като насока е, че най-вероятно в случай на алтернативни места за разположение на съдебни офиси и ако приемем, че всички други фактори са равни, то може да е за предпочитане да изберете мястото, където икономическите дейности и търговията са най-интензивни.

2.3.8. АРС/Медиация

Важно е да се признае, че алтернативите на съда като форум за разрешаване на спорове са все по-широко достъпни и могат да осигурят икономически ефективна алтернатива на използването на съда. Въпреки че не е задължително да е налице пряка връзка между съда и осигуряващия АРС, те неизменно са свързани. Тази услуга ще изисква достъпността на обучени доставчици и подходящи помещения, ако срещите се провеждат на територията на съда.

2.3.9. Наличие на правно консултиране и набиране на съдии и служители

Вече видяхме по-горе в настоящия документ, че може да бъде необходима внимателна оценка, за да се установи броя на съдиите и моделите на заседаване, за да се посрещнат нуждите на работния поток. Но трябва да бъдат разгледани допълнителни елементи, когато се взема решение къде да се разположи даден съд и каква юрисдикция трябва да имат той. В този параграф се концентрираме върху съображенията, които трябва да се разгледат, относно наличието на правно консултиране и относно конкретните възможности, предлагани на територията за назначаване на магистрати и помощен персонал.

Вероятно адвокатите ще се преместят в области, в които има достатъчно работа, за да оправдае присъствието им. Тази склонност за преместване не може да се предположи и трябва да се вземат адекватни предпазни мерки, за да се гарантира, че потребителите на съда имат достъп до подходящи правни съвети. Създаването на съд на разумно разстояние от мястото на университет по право е много важно особено в онези страни, където в културно отношение хората предпочитат да работят много близо до своя роден град или до мястото, където са се дипломирали. Нещо повече, в много страни може да съществуват райони или отделни градове, в които хората, а следователно и съдиите, може да не са склонни да живеят, което създава предпоставки за нестабилна организация с висока степен на подмяна на съдиите и отрицателно въздействие върху качеството на работата.

Не само че съществува нужда да се гарантира, че в съда работят достатъчно обучени и опитни адвокати и съдии, но съдът също така трябва да има необходимия брой административен помощен персонал за създадената работа.

Трудността при назначаване и задържане на персонала е основна пречка за предоставянето на висококачествени и ефективни съдебни услуги. Вярно е, че съдилищата, базирани в големите градове, могат да имат най-слаби резултати от представянето си, тъй като персоналът не е със същото качество, както е този в провинциалните съдилища. Причините за това са различни, но ще включват липса на конкурентна заплата, повече възможности за заетост и висока цена на жилищата. Географското разположение на съда и начинът, по който той предоставя своите услуги, могат да бъдат повлияни от този проблем, а може да се наложи да бъдат намерени и подходящите алтернативни методи, за да се гарантира, че е осигурен достъп до правосъдие. В процеса на определяне на затрудненията на лошото наемане на персонал и ответните мерки, при които се използват ползите от добре обучен и опитен персонал, също трябва да се вземат предвид.

Както видяхме в абзаца, посветен на компютъризацията, модерните съдебни системи изискват нови умения, за да се справят със съвременния свят, в който както съдебните процеси, така и престъпността, стават все по-сложни и по-сложни. Правосъдието има силна нужда да наема по-образовани хора, притежаващи не само юридически знания, но и управленски подход, бизнес умения, знания на нова технология за разследване (подслушване, други засичания и др.), ИТ умения и владеене на чужди езици.

2.3.10.    Сътрудничество с външни системи (затвори, прокуратура, полиция)

Като последен фактор на влияние при реформиране на съдебната карта, но не по-малко важно от всички други допълнителни фактори, е съгласуването на новата география с организацията на други институции, които работят в тясно сътрудничество и взаимодействие със съдебната власт. Например, наличието на пенитенциарна институция в близост следва да представлява забележително ограничение в процеса на вземане на решения, като от съображения за сигурност и икономически съображения е подходящо да се намалят разстоянията на пътуване за затворници, които са подсъдими в съдебен процес.

Допълнителен значим "фактор" при преразглеждането на съдебната карта е сътрудничеството на съдебната власт с прокуратурата и полицията. В действителност, изборите по отношение на местоположението на определен съд също могат да бъдат повлияни от начина, по който е организирана прокуратурата или дори полицията.

Освен това реформата на съдебната карта също има последици и се влияе от административната карта на страна, защото конкретно териториалната юрисдикция на съдебната власт и на други публични администрации и институции често са тясно свързани и следователно координацията на взаимните отговорности следва непременно се взема предвид.

2.4. Как да се използват показателите, за да се определят нови съдебни карти

Този документ описва множество фактори и критерии, които трябва да се вземат предвид при разработването на съдебна карта. Въпреки че не всички от тях се разглеждат във всички ситуации, е силно препоръчително достатъчен брой различни показатели да се използват при дефинирането на съдебна карта.

Във Франция необходимостта от адаптиране на правосъдието към развитието на икономиката и населението е довела до необходимостта от използване на голям брой показатели и данни (например демографски данни, показатели за качество на решенията, брой и вид на случаите, броя на обжалванията, време за обработка и др.). Юрисдикциите са категоризирани в хомогенни групи по степени на оценката и големина на съда, следователно всяка категория се оценява и анализира посредством едни и същи критерии. В Италия използваните ключови показатели са били населението (да се отбележи, че през 2011 г. е проведено общо преброяване на населението в страната), натоварването, предимно въз основа на броя на постъпващите дела, производителността на съдиите, следвана от площта и разстоянията от гледна точка на времето за пътуване.

Една малко по-различна логика се прилага в Холандия, където реформата е дала възможност на съдилищата, чрез реорганизация на съдебните райони, да групират своите поддържащи служби по начин, чрез който по-голям брой случаи във връзка с една и съща област могат да бъдат обработени от екип от съдии, и с това да улесняват специализацията в рамките на съда.

В Португалия и в Италия реформата установява правила за определяне на това дали закриването на съдилища е оправдано или не. В Португалия понятията за ефективност и рационалност са много важни; въпреки това, тъй като реформата се прилага само в три юрисдикции и все още не се простира върху останалата част от страната, не е възникнал реален протест. Напротив, в Италия, където 949 първоинстанционни съдилища ще бъдат затворени, реакцията от страна на местните власти, адвокатски колегии и др. е много негативна.

Както е перфектно обобщено от Sciences Po Strasbourg Consulting в тяхното Сравнително изследване на реформите на съдебните карти в Европа (2012 г.), всяка държава е използвала различни критерии, за да гарантира най-прагматичното оценяване на всяка съдебна ситуация, но няма съмнение, че в действителност нивото на активност на юрисдикциите надделява, макар и все пак да е било смекчено от други съображения, като например географската/времева дистанция или необходимостта от справедливост да присъства в някои области. Такъв е случаят, на три трибунала в Италия, разположени в южната част на страната (трибуналите в Калтаджироне, Росано и Шака): въпреки че те са били подготвени за закриване на база на техните измерения и изпълнителност, те са били впоследствие "спасени" защото са на предната линия в борбата срещу мафията. Независимо от това, има и страни като Германия, където в допълнение към количествените и качествени фактори, изброени в този документ, реформаторите ще вземат предвид и други влиятелни фонови фактори, като например историческите причини, преди да вземат решение за закриване на определен съд за сметка на друг.

Независимо от това, общата тенденция е, че съдилищата с най-малко съдии, занимаващи се с най-малък брой случаи, се намират и закриват по време на реформите на съдебната карта. Въпреки това независимо от броя на избраните показатели, въпросът за реформаторите е как да ги съберат, за да подготвят списък на съдилищата, която впоследствие да бъдат закрити.

Следващият пример ще покаже, че могат да бъдат следвани най-малко два критерия за подбор, единият по-ограничителен, а другият – по-малко ограничителен.

Приемаме, че в района XYZ има 10 съдилища (Съд А до Съд Й), както и че техният брой трябва да бъде намален. Създателите на политики считат за възможно елиминирането на множество съдилища чрез използването на общ критерий за най-малко обслужвано население, по-малък брой съдебни спорове и производителност. По този начин, факторите, които трябва да бъдат разгледани, са:

1.  Обслужвано население

2.  Брой заведени нови дела (измерени в относителните стойности на нормата на съдебните спорове, във връзка с Фактор 1)

3.  Производителност на съдиите.

Следва таблицата с набора от минимални данни, необходими за провеждане на анализ за целите на преразглеждането.

Реформаторите решават, че съдилищата, които ще бъдат включени в "списъка за възможно закриване" са тези, които попадат в най-ниската първа четвърт, т.е. най-лошите 25% за всеки използван показател, както е подчертано в удебелен шрифт в таблицата по-долу.

	ФАКТОР 1 Население	Новозаведени дела (Входни данни) (сравними)	ФАКТОР 2 Съдебни спорове (заведени дела на 100 000 жители)	Завършени дела (Изходни данни)	ФАКТОР 3 Производителност на съдиите	Брой съдии
Съд А	100 000	1 100	1 100	1 050	105	10
Съд Б	120 000	1 000	833	1 000	83	12
Съд В	80 000	850	1 063	800	114	7
Съд Г	200 000	1 800	900	1 850	103	18
Съд Д	180 000	1 500	833	1 500	88	17
Съд Е	200 000	2 300	1 150	2 250	113	20
Съд Ж	190 000	2 000	1 053	2 050	103	20
Съд З	50 000	300	600	250	50	5
Съд И	30 000	300	1 000	280	70	4
Съд Й	150 000	1 500	1 000	1 500	107	14

Ако се прилагат по-строги критерии, 4 съдилища (Б, Д, З и И) биха били допустими за закриване, защото те попадат в най-лошата четвърт по поне един показател, докато при прилагането на по-малко ограничителен подход ще бъде допустим само един офис (Съд З), тъй като той е този, включен в първата четвърт по всички показатели.

Но какво се случва, ако намерението на създателите на политики, е да предложат закриването на 25% от съдилищата, т.е. е необходимо да се подберат два съда от изброените десет? В този случай има и друг критерий, който би комбинирал трите показателя в един общ, евентуално чрез използване на фактори за нормализиране (в противен случай би било трудно да се обобщи населението и производителността) и определяне на тежест на всеки фактор въз основа на предположението, че те имат различно въздействие и значение. След това, от окончателната категория, получена чрез това упражнение, реформаторът избира за закриване двата офиса с най-лошо представяне.

3.       Прилагане на съдебните карти

3.1. Преходната фаза

Независимо дали ревизирането на съдебната карта се състои от създаване на нови, затваряне на стари съдилища или сливане на съдилища, особено внимание следва да се отдели на прехода от ситуацията преди реформата до няколко месеца след това.

По време на тази преходна фаза целта е:

•          Ефективно стартиране на съдебните услуги, осигуряване на приемственост.

•          Грижи за прехвърлянето на персонал от закрити в обединени съдилища и, ако е необходимо, наемане на допълнителни човешки ресурси за новите.

•          Организиране на логистиката на новите съдилища (пространство, оборудване, ИТ, доставки и др.).

Дейността на прехода трябва да бъде разделена на отделни фази и управлявана в съответствие с добре дефиниран план на проекта. От тази гледна точка, би изглеждало уместно да се създадат специални работни екипи, посветени на тази дейност, в рамките на всяко засегнато съдилище.

Постигането на поставените за Преходната фаза цели трябва да бъдат преследвани, като в същото време се:

•          Минимизират рисковете, свързани с преустановяване на правораздавателната дейност.

•          Минимизира въздействието върху потребители на услуги.

•          Гарантира, че всички дейности се провеждат в рамките на разумен срок, в съответствие със задоволителни нива на изпълнение.

Прилагането на нова съдебна карта има своя цена. Съществуват разходи за предпроектно проучване преди реформата и съществува един още по-значителен разход за прилагане на новата съдебна карта: закриване на служби, прехвърляне на хора, преместване на документация, мебели и оборудване, наемане на нови служители и др. Реформаторите и създателите на политики не трябва да прикриват този аспект, а по-скоро да го вземат предвид, когато очакват цялостната оценка. Освен това, ако целта на реформата е спестяване на разходи, е важно, че реформаторите подготвят бизнес план, в който могат да оценят нетната доходност в средносрочен или дългосрочен план.

3.2. Прехвърляне на хора

В зависимост от решенията, взети от реформаторите, и от законодателните ограничения, съществуващи в областта на трудовото право, е възможно множество служители и съдии да трябва да бъдат прехвърлени от един съд в друг в резултат на прилагането на новата съдебна карта. Например, според италианското законодателство, прилагано в публичния сектор, никой от 7000 души персонал и 2300 магистрати, засегнати от реформата на съдебната карта от 2012-2013 г., няма да загуби работното си място. Независимо от това, всички те ще трябва да променят местоположението му.

В тази връзка, специално внимание трябва да се обърне на официалните съобщения във връзка с прилагането на съдебната карта, доколкото тези послания достигат до конкретна група от хора, които са пряко засегнати от промяната. При подготовката на комуникационния план целите трябва да бъдат:

•          Да се насърчава положителна реакция към промените, като се гарантира, че всички участници са наясно с новата съдебна карта, разбират я и я възприемат като положителна.

•          Да се допринесе за стабилизирането на психологическия климат и мотивацията на персонала.

•          Да се осигури съгласуваност на информацията, предоставяна във времето, и да се намали риска от разпространение на заблуждаващи съобщения от "неофициални" източници.

•          Да се позволи правилно и навременно доставяне на съобщенията, като постепенно се предоставят отговори на всички възражения на различните засегнати от реформата страни.

В допълнение към съобщението трябва да се разработи план за гарантиране, че оперативните дейности са поети от прехвърлените хора по ефективен и ефикасен начин, в това число:

•          Възлагане на ролята и задачите на всяко лице, прехвърлено в рамките на новия съд.

•          Управление на всички административни задължения (бадж за влизане, работно време, ИТ системи, прилагане на политики и др.).

•          Оценяване на потенциално спорни въпроси, свързани с прилаганите условия и ред.

•          Гарантиране на процеса на плащане на заплатите.

3.3. Измерване на въздействието на реформата на съдебната карта

Много интервенции в сектора на публичната администрация не успяват да оценят тяхното въздействие. Важно е реформаторите да не декларират целите на своите реформи, без да определят как и кога ще бъдат постигнати тези цели. Например, типични стратегически цели, поставени за съдебните системи преди започването на преразглеждане на съдебната карта, са целите за повишаване на ефективността, за подобряване на специализацията или за  подобряване на цялостното функциониране на съдебната система.

По мнението на Европейската мрежа на висшите съдебни съвети (ENCJ), консолидирането на съдилища трябва да се основава на необходимостта да се осигури по-високо качество на правосъдието, а не единствено на необходимостта да се спестят разходи[11]. Съдебните органи трябва да оценят внимателно дали нетно намаление на разходите може наистина да се постигне чрез обединяване на съдилища и да вземат предвид, че това може да отнеме много години, преди желаните икономии да бъдат постигнати[12].

Този параграф е съсредоточен върху някои основни принципи, които се прилагат, за да се измери постигането на целите, определени за реформата на съдебната карта.

На първо място, реформаторите трябва да изготвят отчети, свързани със преразглеждането на съдебната карта и описващи конкретните цели, които трябва да бъдат постигнати от съдебната система чрез реформата. Декларацията на целите трябва да обяснява подробно желаните постижения и да включва всички съображения, като например колко време може да отнеме постигането на всяка цел. Целта трябва да бъде измерима от началото и, в идеалния случай, да съществуват доказателства и от годините преди реформата за сравнение с бъдещи данни, за да се провери дали постигнатите резултати са наистина ефекти на тази реформа.

След това създателите на политики трябва да определят всички конкретни резултати по проекта за всяка цел, преди да се стартира каквато и да било програма за съдебна карта. Това може да служи, за да се гарантира, че напредъкът в посока към определена цел може да бъде измерен ефективно.

Въпреки това данните не са достатъчни. Реформаторите наистина трябва да се развиват и да избират набор от ключови показатели за изпълнението (КПИ), които могат да се използват за измерване на напредъка. КПИ предоставят методи, чрез които се измерва напредъка в посока към осъществяване на целите. Най-ефективните показатели са тези, които могат да демонстрират повишаване на ефективността, подобрение на изпълнението и, където е възможно, на основни качествени аспекти.

Докладът на CEPEJ "Европейски съдебни системи" изброява над сто различни КПИ, които могат да бъдат използвани, за да се измери ефективността на провежданата реформа, а също и нейният успех, напр. финансови показатели, като например разходите за правосъдие на жител; показатели за нивото на достъп до правосъдие, като например брой съдилища и магистрати на глава от населението; показатели за изпълнение, като време за решаване на дело, скорост на приключване на делата; освен това, проучвания с качествени методи, като например показатели на удовлетвореност на клиентите, които могат да измерват възприемането на реформата от самите граждани.

Щом КПИ бъдат дефинирани и обективните стойности бъдат установени, те следва да бъдат измервани редовно, за да се види дали реформите разгръщат ефектите в съответствие с предварително зададените цели. В този смисъл е важно избраният КПИ да може да се използва като доказателство за напредъка и, в крайна сметка, да демонстрира дали реформата е полезна или не, или поне колко полезна е била.

В една идеална система, екипът за оценка следва да наблюдава напредъка към всяка цел с помощта на статистиката на КПИ. Той трябва да проверява исканите показатели всеки месец за период от най-малко шест месеца, да преглежда резултатите и да се среща редовно с вземащите решения, за да се определи как да се процедира. В случай на неуспех за постигане на съответствие, вземащите решения трябва да определят какви корекции, ако изобщо такива са възможни, да прилагат, за да възстановят съответствието между действията и целите.